II SAB/Wa 126/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] lutego 2019 r. B. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] października 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedstawienia metodologii obejmujących wszystkie procedury matematyczne wraz z kolejnością ich stosowania, w tym pośredniego zaokrąglania (do ilu miejsc po przecinku), wykorzystywane przez Ministerstwo Finansów w procesie naliczania kwoty podstawowej – według art. 20 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, i uzupełniającej – według art 20 ust. 8 tej ustawy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, stwierdzenie, iż bezczynność i organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazał, że pomimo faktu, że przepisy dotyczące ustalania wyżej wymienionych kwot części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin, są precyzyjne, to jednak kalkulacja wykonana przez gminę i/Iub zainteresowanego tematem obywatela Rzeczpospolitej w oparciu o te przepisy oraz odpowiednie dane przedstawiane gminom przez Ministerstwo Finansów, istotnie się różnią od kwot ustalonych przez Ministerstwo Finansów. W związku z tym rodzi się pytanie, które z tych kwot są właściwe – zgodne z prawem? Kto ma rację: samorząd gminny i/lub zainteresowany tematem obywatel Rzeczpospolitej, czy Ministerstwo Finansów? Skarżący oczekuje od Sądu rozstrzygnięcia kwestii udostępnienia (ujawniania) stosowanej przez Ministerstwo Finansów metodologii, przy ustalaniu kwoty podstawowej i uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ terminowo udzielał skarżącemu odpowiedzi (pismami: z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]) na zadane we wnioskach pytania, zgodnie z posiadanymi informacjami. Minister Finansów wyjaśnił, że podstawowym aktem prawnym regulującym system finasowania jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, w Polsce jest ustawa z dnia 13 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530 z późn. zm.) o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dalej: ustawa o dochodach jst. Przepisy tej ustawy określają źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego, zasady ustalania i gromadzenia dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, zasady ustalania subwencji ogólnej i wpłat dla jednostek samorządu, zasady i tryb przekazywania części subwencji ogólnej, zasady i tryb ustalania kwot części subwencji ogólnej, udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i wpłat dla nowych jednostek samorządu terytorialnego, zasady ustalania i przekazywania dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego. Szczegółowe zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej dla gmin regulują przepisy rozdziału 4 ustawy o dochodach jst. Subwencja ogólna dla gmin składa się z części: wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy część wyrównawczą subwencji ogólnej dla gmin stanowi suma kwoty podstawowej oraz uzupełniającej. Kwotę podstawową otrzymuje ta gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest mniejszy niż 92% wskaźnika dochodu podatkowego dla wszystkich gmin w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Kwotę uzupełniającą otrzymuje gmina, w której gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju, oraz w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie jest niższy niż 150% średniej krajowej. Metodologię wyliczania kwoty podstawowej i uzupełniającej subwencji ogólnej dla gmin regulują przepisy omawianej ustawy, a w szczególności art. 20 ust. 6 i art. 20 ust. 8 oraz przepisy powiązane, w tym np. art. 32 oraz art. 2 pkt 2 i pkt 11. Zaznaczył przy tym, że szczegółowe informacje dotyczące ustalania wysokości poszczególnych części subwencji ogólnej zawarte są każdorazowo w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej. Ustawa o dochodach jst zobowiązuje Ministra Finansów do przekazywania wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego, w tym gminom, informacji o wysokości rocznych planowanych oraz ostatecznych kwot poszczególnych części subwencji ogólnej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o: 1) rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych – w terminie do dnia 15 października roku bazowego; 2) rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej oraz o rocznych wpłatach, wynikających z ustawy budżetowej - w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Organ stwierdził, że przesłane skarżącemu informacje prezentują szczegółowy sposób wyliczenia poszczególnych kwot subwencji ogólnej. Ponadto kwoty poszczególnych części subwencji ogólnej publikowane są corocznie także na stronie BIP Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl pod adresem Ministerstwo Finansów - Działalność - Finanse Publiczne - Budżety jednostek samorządu terytorialnego - Kwoty i wskaźniki). Jak wskazano w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy, obliczenia kwot subwencji dokonuje się z zastosowaniem odpowiednich zaokrągleń: 1) dla działań pośrednich dotyczących kwot np. wskaźnik dochodów podatkowych z dokładnością do groszy, 2) dla wyników końcowych danej kwoty części subwencji - do pełnych złotych. W przypadku danych otrzymanych ze źródeł zewnętrznych, np. z GUS, przyjmuje się wielkości otrzymane. O powyższym również poinformowano wnioskodawcę. Podkreślono, że poza ustawą o dochodach jst nie istnieje żaden inny dokument, który zawierałby szczegółowy opis poszczególnych działań matematycznych prowadzących do otrzymania kwoty podstawowej i uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej. Organ w związku z tym wniosek o udostępnienie algorytmu wyliczającego wartości kwot poszczególnych części subwencji ogólnej uznał za bezprzedmiotowy. Organ zwrócił też uwagę, że ustalenie wysokości poszczególnych części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego następuje na podstawie przepisów prawa i stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem gminy, w których ocenie ustalone wartości są nieprawidłowe, mogą kwestionować wyliczone przez Ministerstwo Finansów kwoty. Zauważył też, że wykonanie budżetu państwa w zakresie części 82 - Subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, podlega kontroli Najwyższej Izby Kontroli, która bada m.in. prawidłowość wyliczenia poszczególnych części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Dotychczas NIK pozytywnie oceniła działalność Ministra Finansów w zakresie ustalania i przekazywania kwot subwencji ogólnej. Organ stwierdził, że wnioski skarżącego w istocie dotyczą wyjaśnienia różnic w wysokościach kwot subwencji ogólnej obliczonych przez samego skarżącego i Ministerstwo Finansów zgodnie z powszechnie dostępnymi przepisami ustawy o dochodach jst. Żądanie, zatem udostępnienia algorytmów, procedur matematycznych oraz sposobów zaokrągleń, sprowadza się do żądania wyjaśnienia przez organ ww. różnicy w wynikach obliczeń. Organ zaznaczył, że udzielając odpowiedzi wnioskodawcy nie odniósł się do dokonanych przez niego wyliczeń i wskazywanych rozbieżności, co do wysokości wyliczonych kwot subwencji z tej racji, że ocena dokonanych wyliczeń i przyjętych do nich założeń nie mieści się w ramach informacji publicznej, a do kontroli prawidłowości obliczeń wykonywanych przez Ministerstwo Finansów powołane są właściwe organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Finansów, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), bądź w przepisach szczególnych, m.in. w u.d.i.p., bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zdaniem Sądu, Minister Finansów jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, zrealizował obowiązek informacyjny wobec skarżącego wynikający z u.d.i.p. udzielając wyczerpujących wyjaśnień na temat metodologii wyliczania kwoty podstawowej i uzupełniającej subwencji ogólnej dla gmin pismami: z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...], z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] oraz z dnia z [...] grudnia 2018 r. znak [...]. Żądanie natomiast przedstawienia metodologii prowadzenia obliczeń przez organ w celu skonfrontowania jego własnych obliczeń z obliczeniami dokonanymi przez organ wobec zaistniałych rozbieżności oraz wyjaśnienia powstałych różnic w obliczeniach nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Kierując do organu przedmiotowy wniosek, skarżący oczekiwał, bowiem, że ten wytłumaczy się i odniesie do wątpliwości skarżącego, co nie należy do sfery faktów. Żądanie skarżącego miało charakter konfrontacyjny, zakładający nieprawidłową praktykę organu w tej sferze i zmierzało do ustalenia, kto ma rację a tymczasem istota informacji publicznej dotyczy wiedzy o działaniach organu władzy publicznej (jednostki samorządu terytorialnego) i osób wykonujących funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro żądanie ujęte w przedmiotowym wniosku nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych związanych z działalnością skarżonego organu to tym samym nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też wydania decyzji administracyjnej. Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 p.p.s.a., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.