II SAB/Wa 129/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Krzysztof Klimkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2005 na rozprawie sprawy ze skargi "[...]" na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie: udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę Zastępca Redaktora Naczelnego "[...]", pismem z dnia 22 września 2003 r., przesłał Burmistrzowi Dzielnicy [...] artykuł, który ukazał się w wydaniu gazety nr 17 z prośbą o ustosunkowanie się do niego zgodnie z ustawą z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe. Wobec braku odpowiedzi na powyższe pismo, Redaktor Naczelna "[...]" w piśmie do Prezydenta W. z dnia 24 listopada 2003 r. wniosła o udzielenie odpowiedzi w sprawie dotyczącej podległego organizacyjnie i służbowo urzędu albo o odmowę udzielenia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, jak tego wymagają przepisy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe. Ponadto poinformowała o treści pisma skierowanego do Burmistrza Dzielnicy [...], braku na nie odpowiedzi oraz próbach przeprowadzenia rozmów na tematy poruszone w artykule prasowym, które – jak to określiła – spotkały się z inwektywami ze strony m.in. naczelnika biura zarządu. W dniu 23 stycznia 2004 r. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołując się na art. 61 Konstytucji RP, art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) w związku z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) strona skarżąca wniosła o uznanie, że Prezydent W. odmówił udzielenia "[...]" odpowiedzi, której żądała w piśmie z dnia 24 listopada 2003 r. oraz o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi. W uzasadnieniu skargi podała, że "[...]" zamieściła na swoich łamach w nr 17 z dnia 17 września 2003 r. krytykę działania Burmistrza Dzielnicy [...]. Pismem z dnia 22 września 2003 r. zwróciła się do organu o komentarz (reakcję) na zamieszczony materiał. Wobec braku odpowiedzi na pismo, wystąpiła do Prezydenta [...] jako zwierzchnika służbowego wszystkich zatrudnionych w administracji W., aby zobowiązał podwładnego do udzielenia odpowiedzi na zasadach przewidzianych w prawie prasowym. Zdaniem skarżącej, brak odpowiedzi ze strony Prezydenta W. w przedmiocie skierowanego do niego pisma oraz brak powiadomienia o przyczynach opóźnienia w rozpoznaniu sprawy (art. 36 kpa) stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezydenta W. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wobec niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia w sprawie. Przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ władzy publicznej wydaje decyzje w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Do decyzji tych stosuje się przepisy kpa, zaś do skargi na decyzje wydane przez organ drugiej instancji – ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie organ nie wydał decyzji, tym samym brak jest podstaw do skierowania środka zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podał, że przedmiotem skargi jest w istocie bezczynność organu i wskazał na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie powołał się na art. 52 ww. ustawy, zgodnie z którym, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu, skarżącej na podstawie art. 37 kpa służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, którym w stosunku do Prezydenta W. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Skarżąca nie wniosła zażalenia na bezczynność Prezydenta W. i tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a skarga podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 77/04, po rozpoznaniu skargi "[...]" na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej: 1. zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku "[...]" z dnia 24 listopada 2003 r. – w terminie 14 dni od otrzymania wyroku sądu wraz z uzasadnieniem, 2. zasądził od Prezydenta W. kwotę 100 (sto) zł na rzecz "[...]" tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zarządził wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz "[...]" kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że realizacja konstytucyjnych zasad wolności prasy (art. 14 Konstytucji RP), wolności w pozyskiwaniu informacji (art. 54 ust. 1) i prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61) wiąże się z obowiązkiem udzielania prasie informacji. Wykonanie uprawnień prasy do uzyskania wiadomości następuje przez podanie jej określonej informacji lub udostępnienie we właściwym trybie żądanych dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.), przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów, informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę lub niezachowanie wymogów, o których powyżej, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni. W postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiotem obowiązanym do udzielenia informacji żądanej przez Redaktora Naczelnego "[...]" jest Prezydent W., który będąc obowiązany do jej udzielenia, pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu spowodowana była brakiem reakcji na pismo Redaktora Naczelnego "[...]" z dnia 24 listopada 2003 r., w której domagał się udzielenia odpowiedzi w sprawie urzędu podległego Prezydentowi W. albo wydania decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Prezydent W. nie udzielił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, a w szczególności, że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że nie znajduje to potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż zgodnie z jej art. 51 § 3, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Prezydent W. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. W skardze zarzucił naruszenie art. 52 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 37 kpa przez przyjęcie, że do złożenia skargi nie jest konieczne wyczerpanie środków zaskarżenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wnosił: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) zasądzenie na rzecz Prezydenta W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, iż z przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowaniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można się zgodzić. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest formalnym warunkiem wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zażalenie z art. 37 kpa jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 postępowania przed sądami administracyjnymi, przysługującym skarżącemu. Niepoprzedzenie skargi wniesieniem takiego zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia jest równoznaczne z niewyczerpaniem środków zaskarżenia i zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi podstawę odrzucenia skargi przez sąd. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej, wywodziła, że na mocy obowiązujących przepisów, pełen proces odwoławczy został zachowany. Wyczerpanie drogi administracyjnej nastąpiło już po wystąpieniu do Prezydenta W. i nie było podstaw, aby sprawą zajmowało się również SKO, ponieważ obecnie do kontroli postępowania organów administracji przewidziane zostało dwuinstancyjne postępowanie przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 18 marca 2005 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia na rzecz Prezydenta W. kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako regułę obowiązującą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje, że droga postępowania przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalna po wykorzystaniu środków obrony na drodze administracyjnej. Wyjątek od tej reguły jest dopuszczalny tylko w razie, gdy na drodze postępowania administracyjnego nie służy środek zaskarżenia lub gdy tak stanowi przepis szczególny. W razie, gdy przedmiotem zaskarżenia jest wykonywanie administracji publicznej w innych formach prawnych, do której nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązek wyczerpania obrony na drodze administracyjnej regulują przepisy powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Według art. 13 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej "Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2)". Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej "Odmowa udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego...( ust. 2)". Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Nieudzielenie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, o powodach opóźnienia oraz powiadomienie o terminie, w jakim udostępni informację, oznacza bezczynność organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle rozwiązań przyjętych w art. 13 i art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, obronę przed bezczynnością organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należałoby przyjąć przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, a tym samym do zastosowania środków obrony przed bezczynnością, zgodnie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanką zatem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielania informacji publicznej, jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, chyba że bezczynny jest minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej. W ocenie Sądu kasacyjnego, wadliwość rozstrzygnięcia Sadu I instancji polega również na tym, że Sąd ten, powołując przepis art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonał oceny dopuszczalności skargi według przesłanek określonych w tym przepisie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 270 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. I PKN 226/98, OSN/AP 1999, nr 15, poz. 480), jak również w wypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny. Stan faktyczny i prawny sprawy został obszernie przedstawiony w uzasadnieniach orzeczeń sądów obu instancji i nie uległ zmianie. Przedmiotem skargi jest bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. Skarżąca "[...]" zarzuca Prezydentowi W., że odmówił jej udzielenia odpowiedzi, której żądała w piśmie z dnia 24 listopada 2003 r., jak tego wymagają przepisy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe. Zgodnie z wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle rozwiązań przyjętych w art. 13 i art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, obronę przed bezczynnością organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej można uzyskać przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, a tym samym do zastosowania środków obrony przed bezczynnością, zgodnie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, przesłanką wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej, jest zatem złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, chyba że bezczynny jest minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, na bezczynność Prezydenta W. służyło "[...]", na podstawie art. 37 kpa, zażalenie do organu wyższego stopnia, którym w stosunku do Prezydenta W. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Skarżąca, co jest bezsporne, nie wniosła zażalenia na bezczynność, a tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia służących w postępowaniu administracyjnym. Zatem wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było niedopuszczalne i dlatego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w postanowieniu.