II SAB/Wa 13/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] grudnia 2024 r., za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, B. P. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), a także w związku z doniesieniami medialnymi (zwłaszcza publikacją na stronie internetowej https://...) jakoby Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład") "pozostawał w bierności wobec dziesiątek milionów złotych należnych mu składek od Poczty Polskiej", wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) udzielenie odpowiedzi na pytanie "od kiedy organ administracji publicznej, urząd państwowy, jakim jest Poczta Polska, nie płaci składek do ZUS i jaka jest łączna kwota zaległości na dzień udzielenia odpowiedzi?"; 2) przedstawienie "wykazu zaległości za składki ZUS organu administracji publicznej, urzędu państwowego, jakim jest Poczta Polska, z podziałem na województwa: a. miesiąc składki b. suma kwoty zaległości"; 3) podanie, czy kwota zaległości jest dla ZUS na tyle dotkliwa, że złożył do prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przez Pocztę Polską przestępstwa z art. 218 § 1a Kodeksu karnego? Jeżeli zostało złożone, to w jakiej dacie; 4) wskazanie, czy kwota zaległości jest dla ZUS na tyle dotkliwa, że złożył do prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przez Pocztę Polską przestępstwa z art. 286 Kodeksu karnego? Jeśli zostało złożone, to w jakiej dacie; 5) podanie, czy zostały wystawione tytuły wykonawcze na kwoty wskazane w punkcie 2; skarżący zażądał wykazu, za które miesiące zaległości składkowych zostały wystawione tytuły wykonawcze, a jeśli tak, to na jakie kwoty (z podziałem na województwa); 6) wskazanie, czy na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych wszczęto egzekucję administracyjną? Jeśli tak, to jakie kwoty odzyskano? (z podziałem na województwa). W odpowiedzi z [...] grudnia 2024 r. na wniosek skarżącego, organ (również drogą elektroniczną) poinformował, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w myśl przepisów u.d.i.p. Jakkolwiek podejmowane przez ZUS działania (np. wnioski o wpis hipoteki), mające na celu zabezpieczenie dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i odsetek, do których poboru ZUS jest uprawniony i zobowiązany, stanowią informację publiczną, to informacje mogące stanowić podstawę do podejmowania takich działań, w postaci istniejących lub nieistniejących należności z tytułu nieopłaconych składek, jako dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego lub płatnika składek podlegają udostępnieniu na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 350; dalej: "u.s.u.s."). Według tego przepisu, skarżący nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania danych zapisywanych na prowadzonych przez Zakład kontach. Dodatkowo ustawodawca w art. 79 ust. 1 u.s.u.s., stwierdził, że indywidualne dane zamieszczone na indywidualnych kontach płatników składek i ubezpieczonych, a także w rejestrach prowadzonych przez Zakład oraz dane źródłowe będące podstawą zapisów na tych kontach i w rejestrach stanowią tajemnicę prawnie chronioną Zakładu. Do przestrzegania tej tajemnicy obowiązani są pracownicy Zakładu i członkowie Rady Nadzorczej Zakładu. Prezes ZUS na poparcie swojego stanowiska powołał się na następujące prawomocne wyroki: ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 1/17, zgodnie z którym, jeśli zażądana od ZUS informacja dotyczy konta ubezpieczeniowego indywidualnego podmiotu (ubezpieczonego, płatnika składek), to jest informacją dotyczącą jego sfery prywatnej, a nie informacją dotyczącą sfery publicznej związanej z działalnością władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.; ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 834/21; ( Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r., sygn. akt I OSK 105/17, który stwierdził, iż przepisy w sposób wyczerpujący określają katalog podmiotów, którym mogą być udostępniane dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego (vide art. 40 u.s.u.s.) i na koncie płatnika składek (vide art. 45 u.s.u.s.). A contrario, w braku przepisów szczególnych, inne podmioty nie mogą uzyskać rzeczonych danych. Ma to istotne znaczenie z perspektywy ochrony prywatności oraz danych osobowych, gwarantowanej konstytucyjnie (vide art. 47 oraz art. art. 51 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 Konstytucji RP). Lektura przywołanych przepisów dobitnie świadczy, iż do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego czy płatnika składek nie włączono osób postronnych bądź podmiotów realizujących uprawnienia na gruncie u.d.i.p. Oznacza to, że podmioty te nie są upoważnione do uzyskania danych wynikających z ww. kont, zaś kompetencji do zapoznania się z takimi danymi z uwagi na wskazane wartości konstytucyjne nie wolno domniemywać (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ skonkludował, iż istnienie odmiennych od przepisów u.d.i.p., zasad i trybu dostępu do informacji, która związana jest z żądaniem danego wniosku, w zakresie, w jakim może dotyczyć (nawet pośrednio) informacji zgromadzonych na kontach ubezpieczonych i kontach płatnika składek, musi zostać uwzględnione przy załatwianiu takiego wniosku. Pismem z [...] grudnia 2024 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość organu, żądając: 1) zobowiązania Prezesa ZUS do zaprzestania dalszego łamania prawa, ustaw i Konstytucji RP, by organ i jego pracownicy "powstrzymali się od dalszego wykonywania obowiązków służbowych wbrew prawu, poza prawem i z umyślnym lub bezmyślnym łamaniem prawa w zakresie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej"; 2) zobowiązania Prezesa ZUS do udzielenia odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, ponieważ przedmiot wniosku dotyczy zarządzania przez ZUS finansami i funduszami publicznymi, zaś Poczta Polska jest własnością Skarbu Państwa, a więc podlega pod informację publiczną w zakresie finansów; 3) nałożenia na Prezesa ZUS kary finansowej w kwocie 10 tysięcy złotych za brak wiedzy wynikającej z punktu 2 oraz działanie opisane w punkcie 1 wniosku; 4) nałożenia na M. L. kary finansowej w kwocie 10 tysięcy złotych za działanie wbrew ustawie i wbrew prawu do informacji publicznej w przypadku potwierdzenia stanowiska skarżącego, że zakres wnioskowanych danych stanowi informację publiczną. Motywując wniesienie skargi, skarżący podał, że nie udzielono mu odpowiedzi na wniosek, zgodnie z zawartymi w nim pytaniami, a ma uzasadnione podejrzenie, iż ZUS w tej sprawie będzie naruszać konstytucyjne prawo do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący zażądał udostępnienia informacji dotyczących spraw konkretnego podmiotu, które nie stanowią informacji publicznej, lecz stanowią tajemnicę prawnie chronioną Zakładu (vide art. 79 u.s.u.s.). Jednocześnie organ zaznaczył, iż na koncie płatnika składek prowadzone są m.in. rozliczenia należnych składek (vide art. 45 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s.), których de facto dotyczy wniosek skarżącego. Udostępnienie żądanych przez skarżącego informacji stanowiłoby naruszenie przepisów u.s.u.s. W piśmie z [...] marca 2025 r. skarżący zarzucił organowi "mijanie się z prawdą i mataczenie". Podniósł, że podobna materia była już prawomocnie osądzona przez tutejszy Sąd w podanym do publicznej wiadomości i opublikowanym w grupie "Pokrzywdzeni przez ZUS" wyroku z [...] stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 651/22, którego kopię załączył do ww. pisma. Skarżący poparł stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu, a dotyczące spółek Skarbu Państwa tzw. węglowych. Skoro Poczta Polska jest spółką Skarbu Państwa, to wnioskowane informacje odnośnie zarządzania finansami publicznymi mieszczą się w zakresie informacji publicznej. W piśmie z [...] kwietnia 2025 r. Prezes ZUS podtrzymał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. W kontekście pisma skarżącego z [...] marca 2025 r., organ uznał, iż powołany w nim wyrok nie zawiera żadnej tezy popierającej żądanie skarżącego zawarte we wniosku z [...] grudnia 2024 r. co do zakresu udostępnienia mu informacji, zaś treść uzasadnienia w istocie wskazuje na prawidłowość sposobu rozpoznania ww. wniosku przez organ. W odpowiedzi na wniosek Prezes ZUS nie rozważał statusu Poczty Polskiej jako spółki Skarbu Państwa, gdyż nie miało to żadnego związku z treścią wniosku ani z zakresem żądanych informacji. Organ wskazał natomiast, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą w całości sprawy konkretnego płatnika i danych zawartych na jego koncie, a zatem nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że Prezes ZUS jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wedle art. 66 ust. 1 zd. 1 u.s.u.s., Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Jego przykładowe zadania wymienia art. 68 ust. 1 u.s.u.s. Stosownie do treści art. 72 pkt 1 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes ZUS jest organem Zakładu, który kieruje jego pracami i reprezentuje ZUS na zewnątrz. Istota sporu sprowadza się do kwalifikacji prawnej objętych wnioskiem informacji, a dotyczących zaległości Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] w przekazywaniu do ZUS składek oraz ewentualnych sankcji (karnych, administracyjnych) nałożonych z tytułu zwłoki na ww. spółkę. Przepis art. 45 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, iż na koncie płatnika składek: 1) ewidencjonuje się dane identyfikacyjne, numery rachunków składkowych, numer NIP i numer identyfikacyjny REGON, a jeżeli płatnikowi składek nie nadano tych numerów lub jednego z nich - numer PESEL lub serię i numer dowodu osobistego albo paszportu, nazwy i numery rachunków bankowych płatnika składek, dane informacyjne płatnika składek, w tym szczególną formę prawną według krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON), kod rodzaju działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) oraz wszelkie inne dane konieczne do obsługi konta, a w szczególności do celów rozliczania należności z tytułu składek oraz do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym informacje dotyczące wspólników spółek cywilnych, jawnych i komandytowych oraz komplementariuszy w spółkach komandytowo-akcyjnych, w zakresie rejestrowanym w Centralnym Rejestrze Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników; 1a) ewidencjonuje się liczbę pracowników, za których jest opłacana składka na Fundusz Emerytur Pomostowych; 1b) ewidencjonuje się informacje dotyczące zawartych umów o dzieło, o których mowa w art. 36 ust. 17; 2) prowadzone są rozliczenia należnych składek, wypłacanych przez płatnika zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych podlegających zaliczeniu na poczet składek oraz innych składek pobieranych przez Zakład; 3) ewidencjonuje się dane niezbędne do realizacji przez Zakład zadań zleconych odrębnymi przepisami. Jak wskazuje art. 45 ust. 2 u.s.u.s., Zakład ma prawo uzupełniać dane na koncie płatnika składek o numery NIP i REGON oraz numery rachunków składkowych. Krąg podmiotów, którym przysługuje dostęp do danych zgromadzonych tak na koncie ubezpieczonego (vide art. 40 u.s.u.s.), jak i na koncie płatnika składek (vide art. 45 u.s.u.s.) określa art. 50 ust. 3 u.s.u.s. Otóż dane te mogą być udostępniane: 1) sądom i prokuratorom, 2) organom podatkowym, 3) Państwowej Inspekcji Pracy, 4) Biuru Nadzoru Wewnętrznego, Policji, Straży Granicznej, Inspektoratowi Wewnętrznemu Służby Więziennej, 5) komornikom sądowym i organom egzekucyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132), 6) ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w zakresie koniecznym do rozstrzygania spraw prowadzonych na podstawie art. 29, art. 32 oraz art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, 7) ministrowi właściwemu do spraw rodziny, 8) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, 9) organom realizującym świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz świadczenia wychowawcze, 10) ośrodkom pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrom usług społecznych, powiatowym centrom pomocy rodzinie i publicznym służbom zatrudnienia, 11) Komisji Nadzoru Finansowego, 12) spółce, o której mowa w art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych, na zasadach i w zakresie określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o Centralnej Informacji Emerytalnej (Dz. U. poz. 1941), 13) wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. Nadto dane, o których mowa w ust. 3, udostępnia się także na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 (vide art. 50 ust. 4 u.s.u.s.). Zgodnie z przepisami art. 79 u.s.u.s., indywidualne dane zawarte na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek, a także w rejestrach prowadzonych przez Zakład oraz dane źródłowe będące podstawą zapisów na tych kontach i w rejestrach stanowią tajemnicę prawnie chronioną Zakładu. Do przestrzegania tej tajemnicy obowiązani są: 1) pracownicy Zakładu; 2) członkowie Rady Nadzorczej Zakładu (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do indywidualnych danych osób, przetwarzanych w Zakładzie w zakresie przyznawania, ustalania i wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a także świadczeń finansowanych z budżetu państwa oraz o dokonanych wypłatach, w związku z realizacją zadań zleconych Zakładowi na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji mającej walor publiczny zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie tutejszego Sądu, wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter publiczny, ponieważ dotyczą majątku publicznego oraz działań podejmowanych przez państwową jednostkę organizacyjną, której przysługują środki właściwe organom administracji państwowej, w ramach realizacji nałożonych na nią zadań publicznych. Do działań tych należą też czynności podejmowane przez ZUS w celu wyegzekwowania zaległości. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do jego treści, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż kwestia dostępu do informacji zawartych na kontach płatników składek została uregulowana przez przepisy u.s.u.s. (vide art. 50 ust. 3 i ust. 4 u.s.u.s.). Rację ma organ, iż skarżący domaga się informacji o zaległościach w odprowadzaniu składek do ZUS w odniesieniu do konkretnego - zindywidualizowanego płatnika składek, a mianowicie Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] Nie ma przy tym znaczenia, jaki jest status tego podmiotu (tu: jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, zajmująca się świadczeniem usług pocztowych i bankowo-ubezpieczeniowych). Powoływany przez skarżącego wyrok tutejszego Sądu z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 651/22, dotyczył ogólnie spółek węglowych, a nie - jak w przedmiotowej sprawie - konkretnego podmiotu. W sytuacji, gdy wnioskowane dane mają walor informacji publicznej, ale istnieją inne zasady i tryb dostępu do nich, adresat wniosku powinien poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem, jak to trafnie uczynił organ w piśmie z [...] grudnia 2024 r. nr [...]. Ochrona uzasadnionych interesów (np. gospodarczych) płatników niebędących osobami fizycznymi powoduje, że dane zgromadzone na kontach ubezpieczonych i płatników nie mogą być udostępnione innym pomiotom niż wymienione w zamkniętym katalogu zawartym w przepisach art. 50 u.s.u.s. Takie odrębne zasady dostępu do informacji, w tym informacji publicznej, zgromadzonych na kontach ubezpieczonych i płatników, potwierdza treść cytowanego wyżej art. 79 ust. 1 u.s.u.s. (vide powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 834/21). Reasumując, tutejszy Sąd w analizowanej sprawie nie dopatrzył się bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2024 r. Zachowując, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 14-dniowy termin, Prezes ZUS (w piśmie z [...] grudnia 2024 r.) prawidłowo powołał się na istnienie, odmiennych od przepisów u.d.i.p., zasad i trybu dostępu do informacji, aczkolwiek błędnie odmówił charakteru publicznego wnioskowanym informacjom. Ta wadliwa kwalifikacja prawna przedmiotu wniosku nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, bo co do zasady organ obrał właściwą formę załatwienia wniosku informacyjnego skarżącego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.