II SAB/Wa 130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Łukasz Krzycki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącej M. P. z dnia [...] lipca 2017 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; Skarżąca M. P. zwróciła się wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (doręczony organowi w dniu [...] lipca 2017 r.) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW z zapytaniem, czy skarżąca ma ustalone przez prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia oraz za jakie okresy i w jakich formacjach i o wskazanie, czy podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Ponadto Minister wniósł o podanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią postawę powyższego świadczenia. Pismem z dnia [...] sierpnia Dyrektor Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW udzielił odpowiedzi Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji na powyższe zapytanie. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia [...] grudnia 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z zapytaniem o przebieg służby skarżącej, w tym ze szczególnym narażeniem zdrowia i życia oraz o przebieg służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odpowiedział organowi na powyższe pismo w dniu [...] stycznia 2018 r., zaś Komendant Główny Policji w dniu [...] marca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformował skarżącą, że została zebrana niezbędna dokumentacja do rozstrzygnięcia sprawy i decyzja powinna być wydana do [...] października 2018 r. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych ponaglenie, a następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu jej wniosku [...] lipca 2017 r. i wniosła o: 1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca; 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że postępowanie winno być zakończone najpóźniej do dnia [...] września 2017 r. zważywszy na przepis art. 35 § 3 k.p.a. § 3, zaś opisane powyżej procedowanie organu były pozorne i do dnia złożenia skargi nie została wydana wobec niej decyzja administracyjna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lutego 2019 r. wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisu art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei w odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując, organ nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, alternatywnie wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżąca wystąpiła z ponagleniem w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Analizując rozpoznawaną sprawę doszedł Sąd do przekonania, że do dnia wniesienia skargi, organ prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ, przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpiła do organu wnioskiem z dnia z dnia z dnia [...] lipca 2017 r. (doręczony organowi w dniu [...] lipca 2017 r.) o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronie przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a. i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, bowiem od dnia wystąpienia przez organ w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i po uzyskaniu odpowiedzi w dniu [...] sierpnia 2017 r., organ pozostawał bierny aż do dnia [...] grudnia 2017 r., a więc przez okres przeszło 4 miesięcy, kiedy to wystąpił z pismem do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji. Następnie po otrzymaniu odpowiedzi od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] stycznia 2018 r., a od Komendanta Główny Policji w dniu [...] marca 2018 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformował skarżącą, że został zebrana niezbędna dokumentacja do rozstrzygnięcia sprawy i decyzja powinna być wydana do [...] października 2018 r., jednakże do dnia złożenia skargi z dnia [...] stycznia 2019 r., sprawa nadal nie została rozstrzygnięta i przez okres przeszło 9 miesięcy organ pozostawał pasywny, mimo zapewnienia skarżącą, że sprawa zostanie rozpoznana do dnia [...] października 2018 r. Zatem od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi upłynęło przeszło 17 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można więc przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej do dnia wniesienia skargi, a owa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. ponad 17 miesięcy do złożenia skargi, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że organ poinformował skarżącą, o czym już wyżej wspomniano, iż sprawa powinna być załatwiona do [...] października 2018 r., zaś faktycznie decyzję wydano dopiero w dniu [...] lutego 2019 r. Z tego ostatniego powodu, nie zobowiązano organu, jak wnosi skarżąca, do rozpoznania jej wniosku. Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał do dnia wniesienia skargi decyzji administracyjnej. Co zaś się tyczy wniosku organu o odrzucenia skargi, to nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) w zw. z § 1a i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.