II SAB/Wa 133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Maria Werpachowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T.L. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w [...] do rozpoznania wniosku z dnia 13 stycznia 2016 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w [...] na rzecz T.L. kwotę 601,20 zł (sześćset jeden 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 13 stycznia 2016 r. T. L. zwrócił się do Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w [...], w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP, o przesłanie pocztą elektroniczną informacji: "1. w 2014 roku Rada Izby Notarialnej w [...] złożyła cztery wnioski, które poskutkowały wszczęciem przez Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w [...] w roku 2014 postępowań dyscyplinarnych. Wnoszę o przesłanie kopii tych wniosków. 2. w 2014 roku na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożono jeden wniosek, który poskutkował wszczęciem przez Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w [...] w roku 2014 postępowania dyscyplinarnego. Wnoszę o przesłanie kopii tego wniosku. 3. w roku 2014 dwa postępowania dyscyplinarne zakończyły się prawomocnym - ukaraniem obwinionego przez Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w [...]. Proszę o przesłanie kopii postanowień końcowych w tych sprawach wraz z uzasadnieniem." W odpowiedzi na wniosek Rada Izby Notarialnej w [...] pismem z [...] stycznia 2016 r., działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., wezwała T. L. do usunięcia braków pisma z dnia 13 stycznia 2016 r. w sprawie udzielenia informacji publicznej, poprzez jego podpisanie i doręczenie do Rady w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Poinformowała, że nieusunięcie braku pisma w zakreślonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (datowanej 15 lutego 2016 r.) T. L. zarzucił Sądowi Dyscyplinarnemu Izby Notarialnej w [...] bezczynność, polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z 13 stycznia 2016 r. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem: a. opłaty sądowej (100 zł) b. wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) c. opłaty skarbowej (17 zł) d. opłaty pocztowej (4,20 zł) 3. rozpoznanie sprawy w najszybszym możliwym terminie w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że żądanie Rady Izby Notarialnej w [...] podpisania wniosku nie ma podstawy prawnej. Natomiast nie budzi wątpliwości, że Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej w [...] jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne i powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych I OSK 294/15, II SAB/Rz 99/14 i II SO/Wa 164/15. Podniósł, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych stanowią informację publiczną, a informacja ta stanowi informację prostą, t. j. taką której treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. W odpowiedzi na skargę T. L. złożoną w dniu 17 lutego 2016 r., Rada Izby Notarialnej w [...] wniosła o: - oddalenie skargi, - zasądzenie od skarżącego na rzecz Izby Notarialnej w [...] zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem, (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2009 r.). Wyrażony przez skarżącego pogląd jakoby w toku postępowania administracyjnego, czy sądowego mogły funkcjonować nie podpisane pisma musi budzić najwyższe zdumienie. Izba Notarialna w [...] jako organ samorządu notarialnego, przy której działa Sąd Dyscyplinarny nie będzie uchylać się od udzielenia informacji publicznej w postaci odpowiedzi na postawione w piśmie pytania. Izba ma jednak prawo z oczywistych względów oczekiwać, że informacje te są w istocie przesyłane do osoby, która występuje z takim żądaniem i jest stroną uprawnioną do otrzymania stosownych dokumentów. Osobną kwestią jest udział Sądu Dyscyplinarnego jako adresata żądania. Izba Notarialna w [...] tylko na marginesie i przy sposobności pragnie podnieść, że cytowane w skardze orzeczenie NSA z dnia 18 lutego 2015 r. może być zakwalifikowane do dyskusyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej zwana P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.),dalej zwana u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 294/15 (publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż sąd dyscyplinarny izby notarialnej nie jest z pewnością organem samorządu notarialnego w znaczeniu ustrojowym, ale nie można odmówić mu takiego charakteru w znaczeniu funkcjonalnym. Sądownictwo dyscyplinarne zawodu notariusza zostało przez ustawodawcę wyodrębnione ze struktury izb notarialnych i znajduje się poza kontrolą rad tych izb. Rady zapewniają obsługę organizacyjno-kancelaryjną sądów dyscyplinarnych, nie mają jednak wpływu na działania tych jednostek. Patrząc więc na funkcję sądów dyscyplinarnych notariuszy należy stwierdzić, iż ich rolą jest rozstrzyganie o odpowiedzialności członków tego samorządu za wykonywane przez nich zadania publiczne w sposób niezgodny z normami etycznymi, zawodowymi, a także za naruszenie innych obowiązków. Omawiane sądownictwo dyscyplinarne stanowi zatem wprost realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Nie budzi także wątpliwości, iż zawód notariusza, z racji przyznanych kompetencji i roli jaką odgrywa we współczesnym obrocie prawnym, stanowi szczególny zawód zaufania publicznego. Zestawiając to z kolei z władczymi uprawnieniami sądów dyscyplinarnych (decydowanie o możliwości dalszego wykonywania zawodu notariusza), sposobem powoływania i odwoływania członków tego sądu, a także wybierania jego przewodniczącego i zastępców, należy przyjąć, że sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Odnośnie zakresu przedmiotowego ustawy wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w [...] w świetle powołanego wyżej przepisu stanowią informację publiczną. Jest to rodzaj dokumentów urzędowych, który podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że orzeczenia sądu winny być udostępniane osobom trzecim na ich wniosek w trybie u.d.i.p., chyba że są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej lub na stronach internetowych, po ich zanonimizowaniu. Informacja o treści orzeczenia jest dla osoby nie występującej jako strona postępowania informacją publiczną, czego nie kwestionuje też zobowiązany podmiot. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należy, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nieuprawnione było działanie Rady Izby Notarialnej w [...], polegające na wezwaniu wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego pisma z dnia 13 stycznia 2016 r., poprzez jego podpisanie i doręczenie do Rady w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie statuuje obowiązku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej. Brak jest w niej również nakazu, zobowiązującego wnioskodawcę do osobistego podpisania wniosku. Ma to związek z istnieniem po stronie podmiotu, do którego skierowany jest wniosek, obowiązku niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Istotne jest również to, że w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno – technicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, niepublikowany). W konsekwencji takie stanowisko Rady doprowadziło to do tego, że wniosek skarżącego z dnia 13 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany. Organ pozostaje zatem w bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Skoro nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodniej z wnioskiem skarżącego z dnia 13 stycznia 2016 r., ani też nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia tej informacji to w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał stronę do rozpatrzenia wniosku skarżącego przyjmując, że działanie organu wyczerpuje znamiona bezczynności. Stwierdzona bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę, iż brak realizacji wniosku skarżącego wynikał z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy pismo wzywające do podpisania wniosku, to nie można uznać, że podmiot dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości lecz z wadliwej wykładni obowiązującego prawa, tym samym zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku, a na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku. O kosztach orzeczono jak w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.