II SAB/Wa 134/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Iwona Dąbrowska, Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] lutego 2017 r. (data stempla pocztowego) E.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku wysłanego w formie e-maila z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowych kryteriów, którymi organ kierował się ustalając skład Centralnej Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji, zgodnie z decyzją nr [...] Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie powołania członków Centralnej Komisji (...). Podała, że w dniu [...] grudnia 2016 r. Dyrektor poinformował ją, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych przy powoływaniu Centralnej Komisji Archiwalnej kierował się profesjonalnym osądem co, w ocenie skarżącej, nie było odpowiedzią na jej wniosek. Jej zdaniem "profesjonalny osąd" nie stanowi jakiegokolwiek kryterium, a jedynie metodę oceny kompetencji kandydatów na członków komisji zgodnie z przyjętymi kryteriami, których udostępnienia się domagała. Skarżąca wskazała, że w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. w określonym terminie organ naruszył: art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p. Wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że w przedmiotowej sprawie nie można w ogóle mówić o bezczynności organu, ponieważ Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w nakazanym przez prawo terminie przekazał skarżącej informację stanowiącą odpowiedź na zadane pytanie, więc wykonał czynność wymaganą przepisami ustawy u.d.i.p. Natomiast okoliczność, że taka informacja, chociaż obiektywna i zgodna ze stanem faktycznym, nie odpowiada skarżącej, nie może być utożsamiana z bezczynnością organu. Żądanie przedstawienia "szczegółowych kryteriów" obowiązujących przy powoływaniu członków Centralnej Komisji, wynika z subiektywnego przekonania skarżącej, że takie szczegółowe kryteria istnieją. Takie przekonanie wnioskującej pozostaje w rozbieżności ze statutem Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych, stanowiącym załącznik do zarządzenia Nr 30 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie nadania statutu Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych (M. P. z 2014 r., poz. 204). Zgodnie z § 4 statutu, w zależności od potrzeb Naczelny Dyrektor może powoływać inne kolegialne organy doradcze i opiniodawcze (słowo "inne" oznacza tutaj odmienne niż Rada Archiwalna, której poświęcony jest § 3 statutu), określając ich nazwę, skład osobowy, zakres i tryb działania. Przy tym żadne przepisy prawa, czy to powszechnie obowiązujące, czy o charakterze wewnętrznym nie zawierają kryteriów, których oczekuje skarżąca. Naczelny Dyrektor ma zatem pełną swobodę przy doborze osób do gremiów pomocniczych służących mu radą lub opinią. Jednocześnie piastujący aktualnie stanowisko Naczelnego Dyrektora i powołujący członków Centralnej Komisji jest od lat pracownikiem państwowej sieci archiwalnej (na różnych stanowiskach i w różnych jednostkach organizacyjnych), znającym środowisko archiwistów, w związku z czym - ustalając skład Centralnej Komisji - faktycznie kierował się profesjonalnym osądem. Takiej też informacji udzielono skarżącej. W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżąca skierowała do Sądu pismo procesowe odnoszące się do odpowiedzi na skargę, w którym podtrzymała złożoną skargę. Postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie wskazało, że odpowiedź na wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej jest wymijająca. Przyjąć należy, że albo istniały "szczegółowe kryteria" albo ich nie było. Profesjonalny osąd nie jest kryterium doboru, a subiektywną oceną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), bądź w przepisach szczególnych, m.in. w u.d.i.p., bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Bezspornie Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, jako centralny organ administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego (art. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506 ze zm.), jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z pism procesowych skarżącej wynika, że ma świadomość, iż obowiązujące przepisy prawa, czy to powszechnie obowiązującego, czy o charakterze wewnętrznym nie zawierają kryteriów doboru składu osobowego Centralnej Komisji Archiwalnej przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Uważa jednak, że ze względu na rolę i znaczenie tej Komisji, Dyrektor powołując jej członków musiał przyjąć jakieś kryteria i w oparciu o te kryteria dokonać oceny. Właśnie wskazania tych szczegółowych kryteriów żądała skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu nie jest to jednak pytanie o fakty bądź dane dotyczące sprawy publicznej, lecz o wewnętrzny sposób postępowania przy wyborze składu Centralnej Komisji Archiwalnej. Zapewne takie szczegółowe kryteria istniały i brał je pod uwagę Naczelny Dyrektor, oceniając kwalifikacje i predyspozycje członków składu osobowego Komisji, jednakże kryteria te nie zostały zmaterializowane. Żądanie zatem ujawnienia podstaw tej oceny nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych i tym samym nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 185/13, Lex nr 1330731). Wprawdzie organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., udzielając skarżącej informacji, nie poinformował o tym, że nie ma ona charakteru informacji publicznej, to jednak należy uznać, że obowiązek ten spełnił, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Tym samym, brak jest bezczynności w sposobie załatwienia sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.