II SAB/Wa 136/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu 13 lutego 2012 r. D. P. zwrócił się drogą elektroniczną do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o udostępnienie informacji publicznej tj. faktury VAT oraz umowy związanej z odbyciem posiedzenia Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w dniach [...] i [...] czerwca 2011 r. w Hotelu "[...] " w [...]. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów udzielił wymienionemu odpowiedzi, z której wynikało, że wnioskowane materiały nie stanowią informacji publicznej. Następstwem stanowiska organu, było wniesienie przez D. P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów. W uzasadnieniu skargi, D. P. przywołał między innymi art. 61 Konstytucji, zgodnie z którym, każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Odnosząc się do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżący stwierdził, iż Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, jako organ samorządu zawodowego, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ww. ustawy do udzielania informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Ponadto wskazał, że majątek organu pochodzi ze składek uiszczanych przez biegłych rewidentów, z opłat za wpis na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, a także opłat z tytułu nadzoru. Zdaniem wymienionego składki takie, są daninami pobieranymi przez samorząd zawodowy w drodze ustawy, przy czym nie podlegają one wpłacie do budżetu państwa. Według wnoszącego skargę, charakter tych danin pozwala na przypisanie im przymiotu "publicznych", gdyż to Krajowa Izba w imieniu państwa pobiera te daniny. W świetle powyższego - w ocenie skarżącego - żądane informacje odnoszące się do udostępnienia treści umowy oraz faktury VAT, mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi uznając, iż jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ przedstawił, iż na mocy art. 17 Konstytucji RP, Krajowej Izbie Biegłych Rewidentów powierzone zostało sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu biegłego rewidenta. Na tak rozumiane sprawowanie pieczy, składa się między innymi: opracowanie całego systemu związanego z przeprowadzaniem szkoleń dla biegłych rewidentów, realizowanie kontroli w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, wszczynanie i prowadzenie postępowań dyscyplinarnych, pozyskiwanie środków finansowych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania i wykonywania zadań przez jej organy. Realizacja ustawowych zadań jest transparentna, ponieważ opracowywane są roczne i kadencyjne sprawozdania z pracy poszczególnych organów. Uwypuklono także, iz majątek, którym dysponuje Krajowa Izba nie jest majątkiem komunalnym, ani majątkiem Skarbu Państwa. Pozostające w jej dyspozycji środki pochodzą ze składek uiszczanych przez członków samorządu zawodowego, z opłat z tytułu nadzoru wnoszonych przez podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych oraz opłat z tytułu wpisu na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Kontrola majątku przeprowadzana jest z mocy prawa, przez Komisję Rewizyjną. W ramach ustawowych kompetencji organ ten kontroluje: finansową działalność Krajowej Izby oraz wykonywanie uchwał podjętych na Krajowym Zjeździe Biegłych Rewidentów. Następnie przedstawia wnioski w tym zakresie: Krajowej Radzie Biegłych Rewidentów - niezwłocznie po przeprowadzeniu kontroli oraz Krajowemu Zjazdowi Biegłych Rewidentów. W przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w działalności finansowej, Komisja Rewizyjna może wystąpić do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z żądaniem zwołania Nadzwyczajnego Zjazdu Biegłych Rewidentów. Organ zaznaczył, iż gdyby, majątek Krajowej Izby stanowiły środki publiczne, wówczas jego kontrola, niezależnie od brzmienia art. 17 Konstytucji, byłaby realizowana przez odpowiednie organy państwa. Ponadto co roku, w zgodzie z ustawą o rachunkowości, opracowywane jest sprawozdanie finansowe na które składa się: bilans, rachunek zysków i strat oraz informacja dodatkowa, obejmująca wprowadzenie do sprawozdania finansowego oraz dodatkowe informacje i objaśnienia. Podlega ono zatwierdzeniu przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów w roku następującym po roku obrotowym. Sprawozdanie finansowe za rok 2011 zostanie zatwierdzone do końca czerwca 2012 r., po czym nastąpi jego publikacja. Omawiane sprawozdania, dają szeroki obraz sytuacji majątkowej jednostki. Przedstawiają one bowiem szczegółowe zestawienia aktywów i pasywów, rachunki zysków i strat, w ramach których wskazuje się na przychody, koszty, zyski i straty oraz obowiązkowe obciążenia wyniku finansowego, za bieżący i poprzedni rok obrotowy. Podkreślono, iż zarówno Krajowa Izba Biegłych Rewidentów, jak też podmiot gospodarczy z którym zawarto umowę nie korzystają w ramach prowadzonej działalności ze środków publicznych. Udostępnienie wymienionych dokumentów, w ocenie Krajowej Rady Biegłych Rewidentów - bezpośrednio godziłoby również w przepisy o tajemnicy przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, a jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ administracji publicznej, przybiera postać decyzji, jak stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), biegli rewidenci tworzą samorząd zawodowy biegłych rewidentów, zwany dalej "Krajową Izbą Biegłych Rewidentów". Natomiast w myśl przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest Krajowa Rada Biegłych Rewidentów. Powyższe oznacza, ż Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, jako organ samorządu zawodowego, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważenia wymaga zatem w tej sytuacji kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Natomiast przykładowe wyliczenie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 ustawy. Żądane przez skarżącego informacje: faktura VAT oraz umowa związana z odbyciem posiedzenia Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w dniach [...] i [...] czerwca 2011 r. w Hotelu "[...]" w [...] - nie posiadają przymiotu informacji publicznej. W przeciwieństwie do dokumentów urzędowych oraz dokumentów będących nośnikiem informacji publicznej, a więc informacji o faktach związanych z problematyką wymienioną w treści art. 6 ust. 1 ustawy, w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy, mogą być również inne dokumenty, nie zawierające danych o faktach publicznych i nie będące dokumentami urzędowymi. Zdaniem Sądu przedmiotem wniosku D. P. były dokumenty nie zawierające danych o faktach publicznych i nie będące dokumentami urzędowymi - nie mogły być zatem udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść przepisu art. 6 ust. 2 ww. ustawy wskazuje jednoznacznie na to, iż zarówno faktura VAT jak i umowa oznaczona we wniosku nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy, gdyż nie są dokumentami urzędowymi. Nie pochodzą bowiem od funkcjonariusza publicznego, a więc tym bardziej nie mogą być uznane za oświadczenie takiego funkcjonariusza i to złożone w ramach jego kompetencji. Nadto podkreślić należy, iż faktury VAT nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, o jakich mowa w omawianej ustawie. Stąd żądanie wglądu do tych dokumentów jest nieuprawnione w świetle przedmiotowej ustawy. Faktura jest jedynie dowodem dla organów podatkowych, potwierdzającym wykonanie określonej w niej usługi (patrz wyrok WSA w Opolu z 11.06.2007 r., sygn. akt II SA/Op 109/07). Ponadto należy zauważyć, iż dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Warunek ten nie zaistniał w omawianej sytuacji (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 638/11 lex nr 1082790 oraz wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11 lex nr 990241). Jeżeli organ administracji publicznej uzna, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinien poinformować go o tym, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1766/10). Zatem w omawianym przypadku prawidłowe było działanie organu polegające na poinformowaniu wnioskodawcy, pismem z dnia [...] lutego 2012 r., iż żądane materiały nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 6 ust. 1 i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący potraktował wspomniane dokumenty, jako zawierające w swej treści informację publiczną, a brak ich udostępnienia uznał za bezczynność organu. Skargę D. P. należało oddalić, uznając, iż Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.