II SAB/Wa 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. na bezczynność Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Z. [...] , wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Głównego [...] o udostępnienie na podstawie art. 1, 2, 3, 4 ust. 1 pkt 2, 4 ust. 2 i 3, 6 ust. 2, 12 ust. 2, 13 i 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej protokołów: 1. Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Delegatów NSZZ [...] w [...] w dniu [...] grudnia 2012 r., 2. [...] Zjazdu Sprawozdawczo-Wyborczego NSZZ [...] w [...] w dniach [...] grudnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Przewodniczący Głównej Komisji Rewizyjnej [...] stwierdził, że prawo do wglądu i wnoszenia uwag do protokołu mają wyłącznie osoby biorące udział w wyborach. Natomiast na liście wydanych mandatów na [...] Krajowy Zjazd Sprawozdawczo-Wyborczy Delegatów [...] , brak jest podpisów delegatów z woj. [...] , co świadczy, że nie brali oni udziału w Zjeździe. Tym samym brak jest podstaw do przesłania protokołu i wnoszenia do niego uwag. Z. [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zażądał natychmiastowego udostępnienia żądanych protokołów oraz zauważył, że brak odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2013 r. narusza zapisy § 6, § 13 ust. 5 i 7 i § 14 ust. 1 Statutu [...] , a także art. 13 ust. 1 i 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podniósł, że odpowiedź z [...] stycznia 2013 r. została udzielona przez niewłaściwy organ i w związku z tym nie może być traktowana jako zgodna z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Zarządu Głównego NSZZ [...] , Z. [...] wniósł o rozpatrzenie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniosku Z. [...] o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarządowi Głównemu NSZZ [...] zarzucił nieudzielenie informacji publicznej, pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku, dokonanie odpowiedzi odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ nieuprawniony, tj. Główną Komisję Rewizyjną NSZZ [...] , a nadto niezachowanie formy decyzji do odmowy udostępnienia informacji, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. Podkreślił, że NSZZ [...] jest organizacją związkową reprezentatywną w świetle przepisów prawa. Skarżący powołując się na pogląd doktryny podniósł, że przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. należy interpretować jako stanowiący autonomiczną w stosunku do jej art. 1 ust. 1 kategorię informacji publicznej o działalności wspomnianej kategorii podmiotów. W jego ocenie treść protokołów sporządzonych z obrad zjazdu związku zawodowego, niewątpliwie mieści się w kategorii informacji publicznej – o działalności podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Co prawda protokoły powyższe nie zostały wytworzone przez Zarząd Główny, jednak są dokumentami w jego posiadaniu, którymi może się posługiwać. Zawarte są zaś w nich informacje dotyczące wyborów władz statutowych związku, w tym jego przewodniczącego. Jednocześnie skarżący stwierdził, że pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zawiera elementów koniecznych do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a., a tym samym podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Niezależny Samorządny Związek Zawodowy [...] wniósł o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaś Zarząd Główny nie jest podmiotem, na którym ciąży prawny obowiązek przekazania skargi do sądu, w szczególności w oparciu o przepis art. 54 § 2 powołanej ustawy. Ponadto, uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł, że racjonalność ustawodawcy oraz orzecznictwo (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, Lex Polonica nr 378144, ONSA i WSa 2005, nr 4, poz. 63) każe stwierdzić, że organizacje związkowe zostały wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej jako podmioty zobowiązane do jej udzielenia jedynie w art. 4 ust. 2. Zawiera on jednak odniesienie do ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, która przymiot "reprezentatywności" przyjmuje w art. 6 ust. 2. Zgodnie z jego treścią, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1. zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300 000 członków będących pracownikami, 2. działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie Sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Organ stwierdził, że NSZZ [...] nie zrzesza takiej liczby członków, by uznać go za reprezentatywny według tej ustawy, a nadto Zarząd Główny nie posiada żądanych informacji z uwagi na to, iż nie mają one charakteru informacji publicznych. Na potwierdzenie swoich wywodów powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich przyczyn określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", bezczynność ma miejsce wtedy, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 i ust. 2, będący w jej posiadaniu, nie udostępnia jej w formie czynności materialno-technicznej w przewidzianym terminie bądź też nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzenia postępowania, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc dla oceny, czy Niezależny Samorządny Związek Zawodowy [...] pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Z., o udostępnienie informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy w ogóle jest on podmiotem obowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przepisie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi się, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władne publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W punktach 1-5 ustawodawca określił katalog otwarty władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Natomiast w przepisie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. postanowił, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne. Zatem, określając zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca wskazał trzy kategorie podmiotów, a mianowicie: władze publiczne, inne podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. Niewątpliwie ostatnia kategoria podmiotów jest kategorią autonomiczną w stosunku do dwu pozostałych, niepowiązaną w żaden sposób ze sprawowaniem władzy publicznej, czy wykonywaniem zadań publicznych. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy [...] bezspornie jest ogólnokrajową organizacją związkową, co wynika tak z Krajowego Rejestru Sądowego, gdzie w rubryce 1 – "Dane podmiotu", w pkt 1 – oznaczenie rodzaju organizacji, widnieje zapis "związek zawodowy", jak też z jego statutu (§ 5). Nie jest on jednak, wbrew argumentacji skarżącego, reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1. zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300 000 członków będących pracownikami, 2. działają w podmiotach gospodarki narodowej, w których podstawowy rodzaj działalności jest określony więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Przy czym podkreślić należy, że zastrzeżenie określone w ust. 3 nie znajduje zastosowania w odniesieniu do NSZZ [...] . Tymczasem, jak wynika z Rocznika Statystycznego Rzeczypospolitej Polskiej 2012, zatrudnienie w [...] w 2010 r. wynosiło [...] funkcjonariuszy i [...] pracowników cywilnych, natomiast w 2011 r. odpowiednio [...] i [...] . Niemożliwością jest zatem, by NSZZ [...] zrzeszał więcej niż 300 000 członków będących pracownikami, co powoduje, że nie jest spełniane kryterium liczebności określane w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. W konsekwencji NSZZ [...] nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 2 u.d.i.p. i tym samym nie pozostaje w bezczynności odnośnie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem postępowania organu jest natomiast okoliczność, że wbrew jego twierdzeniu, dysponuje informacją publiczną, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji zarzuty skargi są chybione, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Sąd nie podzielił argumentacji NSZZ [...] przemawiającej, jego zdaniem, za odrzuceniem skargi. Skarga w niniejszej sprawie nie jest bowiem niedopuszczalna, lecz, jak podniesiono wyżej, bezzasadna. Sąd rozpoznający sprawę musiał dokonać merytorycznych ustaleń co do podlegania przez NSZZ [...] przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Omawiany przepis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłącza przecież generalnie organizacji związkowych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jedynie ogranicza ich krąg do tych, które posiadają przymiot reprezentatywności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.