II SAB/Wa 137/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej N. Sp. z o. o. z siedzibą w B. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. N. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zwróciła się do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – wszystkich będących w posiadaniu Prezesa druków informacyjnych z zakresu ulotek dla pacjentów oraz oznakowań opakowań, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie wymagań dotyczących oznakowania opakowań produktu leczniczego i treści ulotki (Dz. U. Nr 39, poz. 321), którego przepisy określają wymagania dotyczące oznakowania opakowań produktu leczniczego i treści ulotki oraz zakres dostępności treści ulotki w formie właściwej dla osób niewidomych i słabowidzących. Wskazując, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, Spółka zażądała, by ich udostępnienie nastąpiło w formie pliku elektronicznego na podany przez nią adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych poinformował Spółkę, że żądane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), składany przez podmiot odpowiedzialny wniosek o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego powinien zawierać wzory opakowań bezpośrednich i zewnętrznych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, oraz ulotkę wraz z raportem z badania jej czytelności. Zdaniem Prezesa, dokumenty składane przez wnioskodawcę w postaci projektów i wzorów, a tych w rzeczy samej dotyczy wniosek Spółki, są dokumentami prywatnymi, składanymi przez podmiot odpowiedzialny w celu ich zatwierdzenia. Toteż Prezes Urzędu, nie mając prawa do swobodnego dysponowania tego rodzaju dokumentami, nie może ich udostępnić w trybie dostępu do informacji publicznej. W dniu [...] sierpnia 2010 r. N. Sp. z o.o. sformułowała do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, traktując udzieloną jej przez Prezesa odpowiedź jako decyzję administracyjną, odmawiającą Spółce dostępu do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2010 r. Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wyjaśnił Spółce, że jego odpowiedź z dnia [...] lipca 2010 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej i takiego mieć nie może, gdyż decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej wydaje się wówczas, gdy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie objęte wnioskiem dokumenty są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument prywatny, jako taki, nie jest informacją publiczną. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu [...] września 2010 r. Spółka N. sformułowała do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wniosek o uzupełnienie pisma z dnia [...] września 2010 r., poprzez wskazanie sposobu i trybu zaskarżenia zawartego w nim rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych pismem z dnia [...] października 2010 r. poinformował Spółkę, że pismo z dnia [...] września 2010 r. nie jest decyzją administracyjną, a wobec tego nie przysługuje od niego środek zaskarżenia, ani wniosek o jego uzupełnienie, składany w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Pismo Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] lipca 2010 r. N. Sp. z o.o. z siedzibą w B. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1677/10 odrzucił skargę, wskazując, że sąd administracyjny nie rozpoznaje skarg na pisma informacyjne organu, zaś możliwość zweryfikowania stanowiska organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej istnieje, ale wymaga wniesienia skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Toteż w niniejszej sprawie N. Sp. z o.o. jej przedmiotem uczyniła bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. o udostępnienie wszystkich będących w posiadaniu Prezesa druków informacyjnych z zakresu ulotek dla pacjentów oraz oznakowań opakowań, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie wymagań dotyczących oznakowania opakowań produktu leczniczego i treści ulotki. Uznając żądane przez siebie dokumenty za informację publiczną, Spółka wniosła o zobowiązanie Prezesa do rozpoznania jej wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej. Udzielając odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wyjaśnił, że jest ona niedopuszczalna, gdyż objęte wnioskiem Spółki żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to zaś oznacza, że nie jest możliwa ocena bezczynności Prezesa w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem w takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do podjęcia czynności materialno – technicznej, ani do wydania decyzji administracyjnej, a tylko w przypadku istnienia podstaw do podjęcia którejś z prawnych form działania, podlegających kontroli sądu administracyjnego, dopuszczalną jest skarga na bezczynność. Z kolei, motywując wniosek o oddalenie skargi, Prezes Urzędu zaznaczył, że uczynił zadość obowiązkowi poinformowania Spółki, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, toteż nie jest zasadny zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest N. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądane przez N. Sp. z o.o. druki informacyjne z zakresu ulotek dla pacjentów oraz oznakowań opakowań, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie wymagań dotyczących oznakowania opakowań produktu leczniczego i treści ulotki (Dz. U. Nr 39, poz. 321), nie stanowią informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym – jak wynika z treści cyt. przepisu – należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Należy raz jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w świetle którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji – co warto podkreślić – o działalności organów władzy publicznej. Chodzi zatem o oficjalną, urzędową sferę działalności organu władzy publicznej (bądź innego zobowiązanego podmiotu), będącą wynikiem jego aktywności publicznej, związanej z rozstrzyganiem spraw, nie zaś o sferę podań, wniosków i żądań, z jakimi obywatel zwraca się do organu władzy publicznej, celem uzyskania oficjalnego (urzędowego) stanowiska (rozstrzygnięcia) organu. Przymiot informacji publicznej posiadają więc wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo – wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Wszak nie wszystko, co znajduje się w posiadaniu organu, stanowi informację publiczną. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), składany przez podmiot odpowiedzialny wniosek o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego powinien zawierać wzory opakowań bezpośrednich i zewnętrznych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, oraz ulotkę wraz z raportem z badania jej czytelności. Nie może budzić wątpliwości, że składane przez podmiot odpowiedzialny dokumenty (w tym wzory opakowań i ulotek) są dokumentami prywatnymi, pochodzącymi od tegoż podmiotu, składanymi w celu ich zatwierdzenia (wydanie pozwolenia). Prywatnego charakteru tych dokumentów nie pozbawia ani to, że znajdują się w organie, ani także to, że przygotowywane są w oparciu o obowiązujące wymagania. Żądane przez skarżącą Spółkę druki informacyjne z zakresu ulotek dla pacjentów oraz oznakowań opakowań nie mają zatem charakteru dokumentów urzędowych, które podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Toteż wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro zatem żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 przedmiotowej ustawy), ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 tej ustawy). W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczynił Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Jeżeli sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynika z tego, że wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Stanowiska tego nie zmienia to, że w postanowieniu z dnia 22 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 1677/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż strona może skorzystać ze skargi na bezczynność, gdyż po pierwsze – ww. sprawie Sąd nie zajmował się kwestią bezczynności organu na gruncie dostępu do informacji publicznej i nie analizował charakteru żądanej przez Spółkę informacji, po drugie – postanowienie o odrzuceniu skargi nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu zwrócił skarżącej Spółce kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, należy wyjaśnić, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200 i art. 210 ww. ustawy).