II SAB/Wa 137/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby postanawia - odrzucić skargę. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. K. K. (była funkcjonariusza Centralnego Biura Śledczego Policji, zwolniona ze służby w dniu [...] lutego 2011 r. w związku z uznaniem jej przez komisję lekarską za niezdolną do służby w związku z chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby i przyznaniem jej od dnia [...] października 2010 r. [...] grupy inwalidzkiej) wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o skierowanie do komisji lekarskiej w celu ustalenia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. K. K. wezwała Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieskierowaniu ww. do komisji lekarskiej w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, wymienionej w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 866). Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji przekazał sprawę ww. do rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji, uznając, że w sprawie określenia komórki organizacyjnej w Policji właściwej do prowadzenia sprawy, o której mowa w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, decyzję z zakresu spraw odszkodowawczych wydaje kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz ostatnio pełnił służbę. W związku z tym, że K. K. został zwolniona ze służby w dniu [...] lutego 2011 r., a ostatnią jednostką pełnienia przez nią służby była Komenda Główna Policji, której wyłącznie komórką organizacyjną było Centralne Biuro Śledcze KGP, to ww. postępowanie powinno być kontynuowane oraz zakończone przez Komendę Główną Policji. W dniu [...] października 2016 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...] o uznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin na rozpatrzenie wniosku o skierowanie na komisję lekarską – do dnia [...] listopada 2016 r. Pismem z dnia 15 lutego 2017 r. K. K., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, wymienionej w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu. Skarżąca wniosła o: - nakazanie organowi niezwłocznego skierowania skarżącej do komisji lekarskiej w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie skarżącej od organu, na zasadzie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż niekierowanie skarżącej przez organy Policji do właściwej komisji lekarskiej należy uznać za pozostawanie przez te organy w bezczynności polegającej na nierealizowaniu obowiązku ustawowego wynikającego z przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą. Zgodnie z tym przepisem "w razie ujawnienia u funkcjonariusza choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej kieruje funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza". Skarżąca podniosła, że przywołany przepis dotyczy także osób o statusie skarżącej - funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, u których ujawniły się schorzenia, o których mowa w art. 9 pkt 2 ww. ustawy. W sytuacji gdy zachodzi podejrzenie, że schorzenie funkcjonariusza (byłego funkcjonariusza) powstało w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej ma obowiązek skierować funkcjonariusza (byłego funkcjonariusza) do właściwej komisji lekarskiej. Skierowanie takie następuje z urzędu lub na wniosek zainteresowanej osoby. Jeśli więc – tak jak w przypadku skarżącej – został złożony wniosek o skierowanie do właściwej komisji lekarskiej, właściwy organ Policji miał obowiązek takiego skierowania dokonać. W odpowiedzi z 08 marca 2017 r. na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy pisma Komendanta Głównego Policji (Biuro Kontroli) z [...] marca 2017 r. l.dz. [...], wynika, że w dniu [...] lutego 2017 r. do Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w O. zostało wysłane skierowanie nr [...] K. K. w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ppsa). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Komendanta Głównego Policji polegającą na nieskierowaniu skarżącej do komisji lekarskiej w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Biorąc powyższe pod uwagę, należy podkreślić, że skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest - na mocy powyższego przepisu - zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Rozważyć zatem należało, czy przedmiot skargi K. K. może stawić materię podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny, w świetle wyżej podanych przepisów art. 3 § 1 i 2 ppsa. Wyjaśnić należy, iż kwestie zasad oraz trybu: 1) przyznawania i wypłaty: a) jednorazowego odszkodowania przysługującego w razie wypadku pozostającego w związku ze służbą, lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, b) odszkodowania za przedmioty osobistego użytku utracone, zniszczone lub uszkodzone wskutek wypadku; 2) ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku oraz związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, reguluje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ww. ustawy, w razie ujawnienia u funkcjonariusza choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej kieruje funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza. O uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanym wskutek wypadku lub choroby lub o związku śmierci funkcjonariusza z wypadkiem lub chorobą orzekają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo komisje lekarskie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo Agencji Wywiadu (art. 31 ww. ustawy). Prawo do świadczeń odszkodowawczych i ich wysokość ustala się w drodze decyzji (art. 34 ust. 1 ww. ustawy), którą wydają organy, o których mowa w art. 34 ust. 2 ww. ustawy. Prawo do jednorazowego odszkodowania ustala się m.in. na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o której mowa w art. 31 (art. 35 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 37 ww. ustawy, decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w art. 34 ust. 2, uzna, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, może przedstawić również, odpowiednio Prezesowi Rady Ministrów albo ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wniosek o podwyższenie odszkodowania albo o jego przyznanie w wysokości określonej w art. 14, wraz z dokumentami zebranymi w sprawie (ust. 2). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 2, Prezes Rady Ministrów albo minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku organu (ust. 3). Jeżeli w związku z wypadkiem, któremu uległ funkcjonariusz, jest prowadzone postępowanie karne lub postępowanie dyscyplinarne, a wynik tego postępowania może mieć wpływ na uprawnienia funkcjonariusza lub członków jego rodziny do jednorazowego odszkodowania, organ, o którym mowa w art. 34 ust. 2, może zawiesić wydanie decyzji lub przedstawienie wniosku, o którym mowa w ust. 2, do czasu zakończenia postępowania karnego lub postępowania dyscyplinarnego, o czym powiadamia się te osoby (ust. 4). Zgodnie zaś z treścią art. 38 cyt. ustawy, od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101, z późn. zm.) (ust. 1). Odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu. Odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu (ust. 2). Od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 3). Powyższe przepisy wyraźnie wskazują, że w ramach omawianego postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie od decyzji zapadłej w omawianym przedmiocie służy bowiem do sądu powszechnego, a ponadto odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w przypadku niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego. Wprawdzie, zgodnie z przepisem art. 38 ust. 3 ww. ustawy istnieje możliwość zaskarżenia aktu wydanego w ramach opisywanej ustawy, ale dotyczy ta możliwość wyłącznie decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3 i przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednak tylko na decyzje w przedmiocie wniosku o podwyższenie odszkodowania albo o jego przyznanie w wysokości określonej w art. 14, wraz z dokumentami zebranymi w sprawie. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia poglądu, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja o skierowaniu na badania kontrolne, wydana na zasadzie art. 30 ust. 1 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie wydane w tym trybie, stanowi jedynie zakończenie etapu wstępnego postępowania o ustalenie odszkodowania, a podlega ono kontroli sądowej w ramach całokształtu działań organu uwieńczonych decyzją o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ww. ustawy, tj. w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych. Zatem orzeczenie o odmowie skierowania do właściwej komisji lekarskiej nie posiada samodzielnego bytu i nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a podlega ono ocenie w ramach odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.). Skoro więc organ, na skutek wniosku skarżącej o skierowanie do komisji lekarskiej w celu ustalenia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, nie miał podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji, postanowienia ani żadnego innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, podlegających kontroli sądu administracyjnego, to okoliczność ta przesądza również o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.