II SAB/Wa 137/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Powiatu [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego drogi na nieruchomości nr [...] obręb [...] gmina [...] 1. zobowiązuje Radę Powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. S. (skarżący) wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. skierowanym drogą elektroniczną do Starosty Powiatu [...], Rady Powiatu [...], zwrócił się o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1/ czy a jeśli tak to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] obręb [...] gmina [...]? 2/ czy a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych, wnosił jednocześnie o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie. W treści wniosku skarżący wniósł do organu o potwierdzenie odbioru i rejestracji przedmiotowego wniosku oraz nie wyraził zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną. Rada Powiatu [...] nie udzieliła odpowiedzi na powyższy wniosek. W dniu [...] lutego 2022 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność Rady Powiatu [...] (organ ) w przedmiocie rozpatrzenia powyższego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. Domagał się: 1/ zobowiązanie skarżonego organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2/ stwierdzenie, że skarżony organ rażąco naruszył art. 13, 14, 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), i art. 61 Konstytucji RP i na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022. 329 ze zm.; dalej P.p.s.a.) o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy lub wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; 3/ zasądzenie od skarżonego organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada Powiatu [...] zlekceważyła jego wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. Ustawowy 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął skutecznie [...].01.2018 r. Wobec powyższego, pismem z dnia [...].10.2018 r. skarżący skierował skargę do WSA w Warszawie, zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wa 641/18, która z uwagi na brak środków na jej opłacenie, została odrzucona. Z uwagi na dalsze lekceważenie tego i innych wniosków przez skarżony organ, pismem - mailem z dnia [...].05.2021 r. (w załączeniu) wezwał go do udzielenia informacji publicznych na wszystkie swoje wnioski z lat 2016-2021, które dotąd nie zostały załatwione. Skarżony organ do dnia dzisiejszego, mimo upływu ponad czterech lat i jednego miesiąca nie udzielił jednak wnioskowanej informacji, co dowodzi wyjątkowo rażącego naruszenia prawa i uzasadnia zarówno zarzut bezczynności jak i wniosek o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej lub wymierzenie skarżonemu organowi grzywny. Na zakończenie skargi wskazał na całkowitą arogancję organu w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazał, że na przedmiotowy wniosek organ nie udzielił odpowiedzi w przewidzianym w ustawie terminie z uwagi na to, że go nie otrzymał. W urzędzie przeprowadzono wnikliwą analizę przeszukania poczty elektronicznej wszystkich adresów poczty, na które skarżący mógł przesłać swój wniosek. Analiza nie wykazała, aby skarżący w dniu [...].01.2018 r. składał za pomocą poczty elektronicznej swój wniosek do Starostwa Powiatowego w [...]. Przedmiotowy wniosek nie został zarejestrowany w kancelarii Starostwa Powiatowego w [...]. Organ, tj. Starosta nie otrzymał ww. wniosku w żadnej innej formie. Dodatkowo organ podkreślił, iż w dniach [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. skarżący W. S. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej, aż 83 (osiemdziesiąt trzy) wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Pozostałe wnioski były w zasadzie tożsame, dotyczyły wskazania kto i kiedy urządził drogę na podanym we wniosku numerze działki oraz czy a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych. Podkreślić przy tym należy, iż kwestie objęte wnioskami skarżącego dotyczyły powiatowego zasobu nieruchomości, którym zgodnie z art. 25 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz.121) gospodaruje zarząd powiatu, nie zaś rada powiatu. Także do zadań i kompetencji zarządu powiatu, nie rady powiatu należy urządzanie i zarząd drogami powiatowymi. Dodatkowo podkreślił, iż rada powiatu wszelkie czynności podejmuje w drodze jawnych i udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał, zatem ewentualne uchwały podejmowane w przedmiocie zaliczenia określonej działki/drogi do kategorii dróg publicznych są ogólnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Czynności w przedmiocie załatwiania ww. wniosków, w tym wniosku objętego niniejszą skargą, prowadził Starosta [...], jako przedstawiciel zarządu powiatu. Skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie skarżący W. S. w dniu [...] stycznia 2018 r. skierował do Rady Powiatu [...] wniosek, w którym wniósł o udostępnienie następujących informacji: 1/ czy a jeśli tak to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] obręb [...] gmina [...]? 2/ czy a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych, wnosił jednocześnie o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie. Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Rada Powiatu [...] ewidentnie zalicza się do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwie, należy uznać zresztą, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat, gdyż przyjmuje się, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015). Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Oczywistym jest również to, że podmioty zobowiązane - co do zasady - do udostępniania informacji publicznej nie muszą udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.. Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08). W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13). W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w tym prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Z akt sprawy wynika, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę sam bowiem wskazał, iż przedmiotowego wniosku nie otrzymał oraz, że Rada Powiatu nie dysponuje żądanymi informacjami. Takie zachowanie organu stanowi o jego bezczynności. W przypadku, gdy organ nie dysponuje informacją publiczną wskazaną we wniosku, obowiązany jest powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wskazując - o ile posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany może ją uzyskać (vide wyroki NSA z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 20/21). Skoro w kontrolowanej sprawie Rada Powiatu uznała, że pytania zawarte we wniosku z [...] stycznia 2018 r. wykraczają poza jej właściwość (kompetencje), to powinna poinformować o tym skarżącego. Zauważyć przy tym należy, że Rada Powiatu nie mogła skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, stwierdzając, że ewentualne uchwały będące przedmiotem zainteresowania skarżącego, mogą znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej organu, gdyż co do zasady takie akty są tam ujawniane. Należy bowiem pamiętać o tym, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Organ odnosząc się więc do pytania objętego punktem 2 wniosku winien ustalić, czy sprecyzowana we wniosku uchwała została w ogóle wydana, a jeśli tak, to czy rzeczywiście została opublikowana w BIP. W razie wydania żądanej uchwały i ujawnienia jej w BIP, organ powinien też wskazać wnioskodawcy dokładne miejsce jej zamieszczenia. Samo bowiem odniesienie się przez organ do generalnej zasady publikowania tego rodzaju uchwał w BIP, nie stanowi załatwienia żądania skarżącego domagającego się informacji dotyczących konkretnej uchwały, a nie informacji o zasadach ujawniania tego rodzaju rozstrzygnięć. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku analizy akt niniejszej sprawy oraz stanowiska obu stron sporu sądowego - uznał, że Rada Powiatu [...] pozostawała w bezczynności w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. W tym miejscu podkreślić należy, iż z brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być zatem adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 105). Podkreślić również należy, że z zarzutu bezczynności nie zwalniało organu stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż Rada Powiatu nie posiada wiedzy w zakresie przedmiotu wniosku. Sąd stwierdził, że w powyższym zakresie organ był w bezczynności w momencie orzekania, albowiem nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też w innej formie (np. pisma) nie załatwił wniosku skarżącego odnośnie do pytań objętych zakresem wniosku, do udostępnienia której organ był zobowiązany. W tej sytuacji Sąd przyjął, że Rada Powiatu [...] w dacie orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. w powyższym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzi jednak przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Rady Powiatu [...] nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie. Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością. Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na organ wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny, czy też zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, czy też zasądzenia sumy pieniężnej, których domagał się skarżący w treści skargi. W tej sytuacji, w tym zakresie Sąd skargę oddalił. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do zobowiązania Rady Powiatu [...], jako podmiotu odpowiedzialnego, do rozpatrzenia wniosku skarżącego, działając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jednocześnie rozstrzygając o charakterze stwierdzonej bezczynności, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 149 § 1a P.p.s.a. Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.