II SAB/Wa 137/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. J. M. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2024 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. dotyczącego przesłania pocztą elektroniczną: • korespondencji wysłanej w 2023 do wojewodów (łącznie lub indywidualnie) w przedmiocie organizacji ruchu drogowego, • odpowiedzi na powyżej wskazane pisma otrzymanych do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek; 2. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ w dniu [...] lutego 2024 r. (już po upływie ustawowego terminu na załatwienie), przesłał skarżącemu wezwanie do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Organ argumentował to wezwanie ogólnikowym stwierdzeniem o konieczności przetworzenia informacji w oparciu o 11 posiadanych rejestrów spraw. Wezwanie nie zawierało informacji (pouczenia) o skutkach niewykazania szczególnego interesu społecznego. Pomimo tego wezwania Minister nie poinformował o wydłużeniu terminu na załatwienie wniosku. Tego samego dnia skarżący poinformował organ, że nie zamierza wykazywać szczególnego interesu społecznego, gdyż wnioskowana informacja jest informacją prostą. Pomimo upływu kolejnych 14 dni od przedstawienia stanowiska na wezwanie Ministra, organ nie przesłał wnioskowanych informacji, jak też nie odpowiedział w jakikolwiek sposób. W związku z tym Minister Infrastruktury popadł i trwa w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. Zdaniem skarżącego bez wątpienia Minister Infrastruktury jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Natomiast organizacja ruchu drogowego oraz dokumenty z tym związane stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący w dniu [...] stycznia 2024 r. wystąpił do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, wnosząc o udostępnienie korespondencji wysłanej w 2023 r. do wojewodów (łącznie lub indywidualnie) w przedmiocie organizacji ruchu drogowego oraz odpowiedzi na powyżej wskazane pisma otrzymane przez organ do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Ponieważ zebranie korespondencji wysłanej w 2023 r. do wojewodów w przedmiocie organizacji ruchu drogowego oraz odpowiedzi na powyżej wskazane pisma wymaga znacznego nakładu pracy oraz nadprogramowych czynności organizacyjnych, w dniu [...] stycznia 2024 r. (data wysałnia pisma za pośrednictwem poczty elektronicznej), wezwano wnioskującego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia odebrania wezwania. Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. będącym odpowiedzią na powyżej wskazane wezwanie, skarżący odmówił wykazania szczególnego interesu publicznego, wskazał także że stoi na stanowisku, że wnioskowana informacja to informacja prosta. W dniu [...] lutego br., za pośrednictwem systemu ePUAP, skarżącemu doręczona została decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2024 r., znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister podniósł, że od dnia złożenia wniosku tj. od [...] stycznia 2024 r. organ pozostawał aktywny, tj. czynny, bo przeanalizował sprawę i sformułował wniosek co do złożoności żądanej informacji, bo zidentyfikował ponad 500 potencjalnych spraw, których może dotyczyć wniosek oraz przesłał [...] stycznia 2024 r. do wnioskodawcy wezwanie z dnia [...] stycznia 2024 r. do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Na ww. wezwanie skarżący odpowiedział w formie mailowej w dniu [...] lutego 2024 r. W ocenie organu, powyższe dwa działania potwierdzają aktywność organu w przedmiotowej sprawie, a z treści wezwania i odpowiedzi na nie wnioskodawca mógł zasadnie spodziewać się wydania decyzji odmownej. Nie kwestionując niedociągnięcia formalnego wskazanego przez skarżącego, czyli niepoinformowaniu o wydłużeniu terminu na załatwienie wniosku i przekroczenie terminu, to należy zauważyć, zdaniem Ministra, że nie może być mowy o stanie trwania w bezczynności, który zarzuca skarżący, bo od momentu otrzymania odpowiedz na wezwanie, organ przygotowywał projekt decyzji czyli był aktywny, tak jak był aktywny w pierwszym okresie, tj. od okresie [...] stycznia do [...] stycznia 2024 r. Dalej organ wskazał, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została doręczona organowi w dniu [...] lutego 2024 r. (sobota), za pośrednictwem systemu ePUAP. Realnie więc organ mógł się z nią zapoznać [...] lutego 2024 r. (poniedziałek), natomiast decyzja o odmowie udostępnienia informacji została wydana [...] lutego, a doręczona wnioskodawcy dzień później, tj. [...] lutego 2024 r., za pośrednictwem systemu ePUAP. Tak krótki odstęp czasowy potwierdza zdaniem organu, że pozostawał on aktywny, bo bezczynność co prawda nie jest ścisłe zdefiniowana, ale ze swojej istoty musi być stanem trwającym dłuższy czas, w którym organ nie robi nic albo nic istotnego do załatwienia sprawy. W kwestii przekroczenia terminu na załatwienie sprawy organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w postanowieniu z 13 października 2021 r. III OSK 3789/21, zgodnie z którym stan bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, choćby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Tak też stało się w przedmiotowej sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2024 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty i wnioski, stwierdzając, iż decyzja z dnia [...] lutego 2024 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). W tej sprawie nie było sporne między stronami, że żądane we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacje mają charakter informacji publicznej. Pogląd ten podziela również Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Rozstrzygnięcia jednak wymaga czy w okolicznościach faktycznych tej sprawy organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Skarżący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił drogą mailową w niedzielę w dniu [...] stycznia 2024 r. o godzinie [...], a więc poza godzinami urzędowania organu. Dlatego też Sąd przyjął, iż wniosek został złożony w dniu [...] stycznia 2024 r. Ustawowy zatem 14-dniowy termin na udostępnienie żądanej informacji upłynął w dniu [...] stycznia 2024 r. Jak wynika z akt sprawy organ pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. – a więc w terminie wynikającym z u.d.i.p. – podjął pierwszą czynność tj. wezwał skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, uznając, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. I choć Minister nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), to zakończył postępowanie decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że nie można stwierdzić aby organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Dodać jedynie trzeba, że fakt, iż w dniu [...] lutego 2024 r. organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie powoduje, iż skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Zauważyć bowiem należy, iż nawet fakt udostępnienia żądanej informacji nie wyłącza zasadności stawianego organowi zarzutu bezczynności i możliwości dokonania merytorycznej oceny tego zarzutu przez Sąd administracyjny (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Zdaniem Sądu, powołanie się przez organ na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w postanowieniu z 13 października 2021 r. III OSK 3789/21 jest zupełnie chybione albowiem rozstrzygnięcie to zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Sąd w przywołanej sprawie uwzględnił przy rozstrzyganiu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Tymczasem w niniejszej sprawie skarga na bezczynność został wniesiona przed zakończeniem przez organ prowadzonego postępowania tj. przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.