II SAB/Wa 140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania danych funkcjonariuszy, którzy sporządzali decyzje odmowne oddala skargę. Fundacja [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez B. J., pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Generalnego Ochrony Środowiska polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku. Wniosła o zobowiązanie Generalnego Dyrektora do wykonania obowiązku informacyjnego i podanie, kto z imienia i nazwiska oraz funkcji zajmowanych w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska odpowiada za merytoryczne i prawne sporządzenie trzech orzeczeń o "odmowie postępowania" w sprawie zaskarżonych przez Fundację trzech decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] - o odmowie postępowania w sprawie szkód środowiskowych o dużych rozmiarach spowodowanych przez nielegalne budowy przemysłowe oraz instalacje ściekowe i przemysłowe prowadzone bez zintegrowanych pozwoleń środowiskowych działające w [...] i w [...]. Skarżąca podniosła, że odmowa udzielenia informacji dotyczy danych urzędników GDOŚ, którzy odpowiadają za "odmowę postępowania" w sprawach wymienionych w skardze szkód środowiskowych, a także danych pozwoleń środowiskowych, na podstawie których prowadzone są instalacje przemysłowe i Centrum logistyczne [...] w [...]. Skarżąca podała, że ustalenie danych urzędników odpowiadających za odmowę ma znaczenie prawne dla postępowania odszkodowawczego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę na bezczynność w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że B. J. - Prezes Zarządu Fundacji [...], dalej: "Skarżąca", zwróciła się drogą e-mailową oraz pocztą do Dyrektora Generalnego Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z wielowątkowym wnioskiem: 1) wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. "dot. wniosków o informację publiczną i dostęp do akt postępowań" - wpływ do organu [...] listopada 2016 r. - e-mail, 2) wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. "dot. wniosków o informację publiczną i dostęp do akt postępowań" - wpływ do organu [...] listopada 2016 r.- drogą pocztową, 3) wniosek z pkt 2 skarżąca załączyła ponadto do niniejszej skargi. Organ wskazał, że udzielenie informacji na powyższy (-e) wniosek (-i) nastąpiło pismem z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ podał, że skarżąca do każdego z ww. wniosków dołączyła wnioski poprzednio kierowane do organu z lat 2012 i 2013, na które były już udzielane informacje, choć nie wszystkie były informacją publiczną, tj. - wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. (dot. decyzji [...]) - wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. (dot. wszystkich wydanych decyzji i postanowień o odmowie postępowania środowiskowego ze skarg B. J. i Fundacji [...]) oraz niezależnie od żądań zawartych w powyższych wnioskach wniosła o: aktualny stan spraw oraz naprawę wyrządzonej Fundacji [...] szkody - naruszeniem dóbr osobistych poświadczeniami nieprawdy w treści pism sądowych i decyzji dotyczących wymienionych w ww. wniosku spraw. Organ podał, że ponadto, skarżąca zwróciła się w powyższych wnioskach z [...] listopada 2016 r. o wykaz wszystkich odmownych decyzji i postanowień wydanych w zgłaszanych przez Fundację [...] – B. J. sprawach o szkodach środowiskowych w [...], gm. [...], gm. [...] i [...], a także o odmowie informacji na temat emisji zanieczyszczeń z obszaru działalności nielegalnego składowiska odpadów i wytwórni asfaltu w [...]. Skarżąca zwróciła się także w powyższych wnioskach o udostępnienie danych osobowych urzędników i prawników, którzy odmowne decyzje wydawali i je zatwierdzali pod względem zgodności z prawem. Wniosła także o pilne udostępnienie kompletnych akt postępowań w sprawach: postępowania przed NSA, sygn. II OSK 579/14 dotyczącego szkody środowiskowej w [...], gm. [...], szkody środowiskowej w [...], gm. [...], zawinionej przez gminę [...] oraz właścicieli nielegalnego składowiska odpadów i wytwórnię asfaltu, a także w sprawie poświadczenia nieprawdy i niewykonania postępowania środowiskowego przez beneficjenta dotacji na budowę instalacji wodno-kanalizacyjnej we wsi [...] oraz odmowy informacji na temat emisji zanieczyszczeń z bazy w [...], a także szkody środowiskowej w [...]. Organ podał, że w odpowiedzi na powyższe wnioski pismem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] poinformował skarżącą o fakcie, iż odpowiedź na wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska -[...] sierpnia 2012 r.) została udzielona na wskazany przez nią adres e-mail dnia [...] września 2012 r. Ponadto, że w odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska - [...] kwietnia 2013 r.) sprawy pozostawiono bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku, o czym skarżąca była informowana w trakcie prowadzonego postępowania oraz została dodatkowo poinformowana pismem z [...] lipca 2013 r., znak: [...]. Skarżącej zostały udostępnione informacje o stanie realizacji wymienionych we wniosku postępowań. Skarżąca otrzymała wykaz wszystkich odmownych decyzji i postanowień wydanych w zgłaszanych przez Fundację [...] i B. J. sprawach o szkodach środowiskowych w [...] i [...], a także informację o odmowie informacji na temat emisji zanieczyszczeń z obszaru działalności nielegalnego składowiska odpadów i wytwórni asfaltu w [...]. W odpowiedzi na żądanie o dane osobowe urzędników i prawników, którzy wydali odmowne decyzje i je zatwierdzali pod względem zgodności z prawem skarżącą poinformowano także - w ww. piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], że decyzje i postanowienia wydaje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Skarżącą poinformowano w piśmie z [...].11.2016 r. również, iż żądane do wglądu akta sprawy posiadane przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska zostały przygotowane oraz że ma możliwość wglądu na prawach strony postępowania, i kontaktu celem ustalenia terminu z Departamentem Orzecznictwa Administracyjnego Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Organ wskazał, że skarżąca skorzystała z prawa wglądu do akt spraw na prawach strony, uzyskując tym samym dostęp do danych pracowników zajmujących się poszczególnymi postępowaniami. Fundacja wezwana do sprecyzowania skargi z dnia 16 stycznia 2017 r., w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. (nadesłanym do akt sprawy II SAB/Wa 50/17) wskazała, że nie otrzymała informacji publicznych w takim zakresie w jakim występowała m.in. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią właśnie m.in. wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwracała się o dane osobowe funkcjonariuszy administracji Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska orzekających merytorycznie o "odmowach postępowania" w sprawach wymienionych szkód środowiskowych. Skarżąca Fundacja, reprezentowana przez Prezesa Zarządu, B. J., podniosła, że odmowa informacji o danych osobowych urzędników państwowych, którzy sporządzali odmowne pisma i decyzje GDOŚ, jest bezpodstawna. Wskazała, że pracownicy Generalnej Dyrekcji pełnią funkcje publiczne i nie ma żadnego uzasadnienia dla ukrywania ich danych, w sytuacji, gdy bezpośrednio odpowiadają za skutki swych decyzji odmownych. Wskazała, że nie polega na prawdzie zapewnienie Dyrektora Generalnego, iż sam sporządza pisma. W 2012 r. nie pełnił tej funkcji, a powołane w treści dokumenty posiadają na końcu sygnatury pism z inicjałami urzędników (np. AT czy JT), którzy pisma sporządzali. Istotne są także dane osobowe urzędnika lub urzędniczki, którzy odmówili informacji środowiskowej z rządowego rejestru. Skarżąca Fundacja wniosła o zobowiązanie Generalnego Dyrektora do udzielenia informacji publicznej w uszczegółowionym w niniejszym piśmie zakresie. Dyrektor Generalny Ochrony Środowiska w odpowiedzi z dnia 26 maja 2017 r., na skargę sprecyzowaną przez skarżącą, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w 2013 r. do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska nie wpłynął wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji w zakresie określonym w tym wniosku, a stanowiącym załącznik do wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. Organ podał, że wpłynął do niego wyłącznie wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowiący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Udzielenie informacji na powyższe wniosek nastąpiło pismem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ podniósł, że zarzut bezczynności wobec braku wpływu do organu przed dniem [...] listopada 2016 r. wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., o którym mowa w skardze, jest nieuzasadniony. Organ raz jeszcze wskazał, że po tym, jak przy wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. otrzymał w załączeniu wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r., udzielił stosownej informacji w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., o czym była już mowa wyżej, a więc nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. udostępnił żądane informacje w formie czynności materialno-technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. w zakresie podania danych funkcjonariuszy Urzędu, którzy sporządzali decyzje odmowne nie jest zasadna. Sąd na podstawie treści skargi i pisma precyzującego z dnia 27 lutego 2017 r. (nadesłanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 50/17) przyjął, że istotą skargi na bezczynność jest w niniejszej sprawie nierozpatrzenie przez organ wniosku opatrzonego datą [...] kwietnia 2013 r., nadesłanego do organu w załączniku w dniu [...] listopada 2016 r., o udostępnienie danych funkcjonariuszy publicznych, którzy wydali odmowne decyzje. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane, że Dyrektor Generalny Ochrony Środowiska jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna, co wymaga podkreślenia, dotyczy sfery faktów. Także informacje o osobach sprawujących funkcje w organach i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.) stanowią informację publiczną. Dokumentem urzędowym, którego treść i postać stanowi informację publiczną, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nadesłanym do organu w załączniku w dniu [...] listopada 2016 r.) w zakresie podania danych funkcjonariuszy Urzędu, którzy sporządzali decyzje odmowne stanowi w istocie żądanie udostępnienie danych funkcjonariuszy publicznych, którzy wydali odmowne decyzje. Stanowi więc żądanie udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie do § 2 powołanego przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W sytuacji zatem, tak jak w niniejszej sprawie, gdy istnieje odrębny tryb dostępu do informacji publicznej, u.d.i.p. nie znajduje zastosowania. Z akt sprawy wynika (z pisma organu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]), że w postępowaniach administracyjnych, do których odnosił się wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nadesłany do organu w załączniku w dniu [...] listopada 2016 r.), Fundacja, B. J. byli stroną postępowań, w których wydane zostały interesujące wnioskodawcę decyzje. Bezsporne jest także, że wnioskodawca miał dostęp do akt administracyjnych w trybie art. 73 k.p.a., co również wynika z pisma organu z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżąca miała zatem możliwość zapoznania się z danymi osób, które brały udział w wydaniu danego aktu administracyjnego w sprawie, w której przysługują jej prawa strony, na podstawie k.p.a. Akt administracyjny (decyzja, czy postanowienie) powinien zawierać bowiem m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania tego aktu (art. 107 § 1 k.p.a.). Z tego względu u.d.i.p. nie ma w tym zakresie zastosowania w tym znaczeniu, że wniosek taki powinien być rozpatrywany na gruncie k.p.a. Wnioskodawczyni, jak wynika z odpowiedzi na skargę była poinformowana o prawie wglądu w akta spraw administracyjnych. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. strona nie wnosiła zaś o dane osobowe urzędnika lub urzędniczki, którzy odmówili informacji środowiskowej z rządowego rejestru. Skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nadesłanego do organu w załączniku w dniu [...] listopada 2016 r.) co do danych funkcjonariuszy, którzy decyzje odmowne sporządzali, uznana została tym samym za nieuzasadnioną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.