II SAB/Wa 141/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Waldemar Śledzik, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. D. P., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o udostępnienie faktur, rachunków i umów dotyczących kosztów związanych z realizacją [...] Dorocznej Konferencji Auditingu w J. Zainteresowany wskazał, że udostępnienie żądanych informacji winno nastąpić w formie elektronicznej na podany adres poczty elektronicznej, ewentualnie w formie papierowej na wskazany adres zamieszkania. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] marca 2012 r. Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów poinformował D. P., że faktury, rachunki i umowy dotyczące kosztów związanych z realizacją [...] Dorocznej Konferencji Auditingu w J. nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] marca 2012 r. D. P. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, podnosząc, że jego wniosek z dnia [...] lutego 2012 r. nie został zrealizowany, gdyż nie przekazano mu żądanych dokumentów, błędnie uznając, iż nie stanowią one informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Udzielając odpowiedzi na skargę, Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, argumentując, że umowy i wystawiane w ich następstwie faktury (rachunki) nie mogą być utożsamiane bezpośrednio z realizacją przez Krajową Izbę Biegłych Rewidentów zadań publicznych, zleconych przez Państwo temu samorządowi w drodze ustawy. Środki finansowe KIBR pochodzą bowiem ze składek uiszczanych przez członków samorządu zawodowego oraz z opłat z tytułu nadzoru, wnoszonych przez podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych i opłat z tytułu wpisu na listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Tym samym, majątek KIBR nie jest majątkiem publicznym, a informacja o nim nie stanowi informacji publicznej, której udostępnienie – w ocenie Krajowej Rady Biegłych Rewidentów – bezpośrednio godziłoby w przepisy o tajemnicy przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, przy czym chodzi o dokumenty urzędowe (oficjalne). Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), Krajowa Rada Biegłych Rewidentów jest jednym z organów w strukturze samorządu zawodowego biegłych rewidentów, który to samorząd ustawa nazywa "Krajową Izbą Biegłych Rewidentów" (art. 13 ust. 1 ww. ustawy), podlegającą nadzorowi publicznemu (art. 63 ust. 1 i 2 tej ustawy). Określając podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, ustawodawca zdecydował więc, że ta sfera działalności Państwa, która została przekazana samorządom zawodowym, będzie podlegać takim samym kryteriom dostępu do niej, jakimi objęte są organy władzy publicznej. W takiej sytuacji nie ma prawnego znaczenia to, czy samorząd zawodowy biegłych rewidentów w sferze majątkowej korzysta wprost ze środków publicznych, czy też sam w zakresie własnych środków finansowych organizuje swoją działalność ze składek członkowskich. Wbrew twierdzeniom Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też informacja ta nie została mu wcześniej udzielona, zgodnie z wnioskiem. Trzeba bowiem zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Jak to zostało określone we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r., faktury, rachunki i umowy dotyczące kosztów związanych z realizacją [...] Dorocznej Konferencji Auditingu w J. posiadają walor dokumentacji oficjalnej, powstałej w związku z działalnością samorządu zawodowego biegłych rewidentów, dotyczącej bezpośrednio sfery majątkowej podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, co w świetle jej przepisów oznacza, że dokumenty te zawierają informację o sposobie realizacji zadań samorządu zawodowego biegłych rewidentów, także w wymiarze finansowym, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d", pkt 4 lit. "a" i pkt 5 lit. "c", będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw samorządu zawodowego biegłych rewidentów, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący w swym wniosku określił, w jaki sposób żądana przez niego informacja winna być mu udostępniona, toteż Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie powinna mieć wątpliwości co do formy i sposobu jego realizacji. Gdyby jednak Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie mogła uczynić zadość wnioskowi w zakresie wskazanych przez zainteresowanego form i sposobów jego realizacji, w tej kwestii winna odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jak choćby ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na którą Krajowa Rada Biegłych Rewidentów powołuje się w odpowiedzi na skargę. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy). Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. D. P. nie otrzymał od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów żądanych faktur, rachunków i umów dotyczących kosztów związanych z realizacją [...] Dorocznej Konferencji Auditingu w J. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ samorządu zawodowego biegłych rewidentów pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność organu samorządu zawodowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Wziąwszy jednak pod uwagę datę złożenia wniosku ([...] lutego 2012 r.) i datę wniesienia skargi na bezczynność ([...] marca 2012 r.), uwzględniając także fakt, iż organ wprawdzie negował – co do zasady – stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie w zakresie jej kryterium przedmiotowego, ale odpowiedział na wniosek pismem z dnia [...] marca 2012 r., nie można uznać, by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, gdyby nawet nie doszło do uwzględnienia skargi, to i tak Sąd nie mógłby zasądzić od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.