II SAB/Wa 143/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa 1957/20 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa 1957/20; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje skarżącemu T. O. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych). Pismem z [...] stycznia 2022 r. T. O. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1957/20, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. Autor skargi wniósł o: - stwierdzenie przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie; - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni; - przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego kwoty 21 000 zł, tj. wysokość podatku jaki będzie potrącony w przypadku spłaty niezasadnie uszczuplonej emerytury; - zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podała m.in., że pomimo upływu 9 miesięcy, jakie minęły od wyroku WSA w Warszawie, organ nie wydał nowej decyzji. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2022 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie, w trybie art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., które pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stan faktyczny sprawy. Minister wyjaśnił, że wyrok Sądu z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1957/20 wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Dlatego też, zdaniem Ministra, wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto zauważył, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Dlatego też, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2016 r. o sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, czyli w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. p.p.s.a. Sąd, oceniając skargę przez pryzmat ww. przepisów doszedł do konkluzji, że skarga była dopuszczalna, gdyż skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do Ministra z ponagleniem, w trybie art. 37 k.p.a. Sąd stwierdza ponadto, że w piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z przewlekłością, czy z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadzi postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego do uznania bezczynności, czy przewlekłości organu administracyjnego konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmował w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Z akt sądowych sprawy wynika, że Minister już po wniesieniu przez skarżącego skargi do WSA w Warszawie na bezczynność wydał, w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.), decyzję z [...] marca 2022 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Innymi słowy, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Stan bezczynności organu jest kategorią "obiektywną", dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a datą wniesienia skargi. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania (tak jak w rozpatrywanej sprawie), nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowego, a Sąd zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Należy dodać, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1957/20 wpłynęły do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2021 r. Zatem stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę w ciągu dwóch miesięcy, a więc do dnia [...] sierpnia 2021 r., ewentualnie w wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. "dodatkowym" terminie. Tymczasem Minister Spraw Wewnętrznych nie tylko nie załatwił sprawy skarżącego w wymaganym terminie, ale także nie wyznaczył terminu jej załatwienia, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., także po złożeniu ponaglenia przez skarżącego. To zaś prowadzi do wniosku, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, bezczynność organu w postępowaniu wynikła z postawy (zaniechania) organu i miała charakter rażący. W ocenie Sądu ponowna analiza sprawy (po wyroku uchylającym wcześniejszą decyzję organu), w granicach wyznaczonych prawomocnym orzeczeniem sądowym, trwała zbyt długo, przez co doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Takiej zwłoki i opieszałego działania organu w załatwieniu sprawy nie usprawiedliwiają braki kadrowe oraz duży wpływ spraw, wymagających załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 466/19 i powołane tam orzecznictwo). Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić blisko dziewięciomiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rażąco naruszył art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Wobec wydania przez organ decyzji z dnia [...] marca 2022 r. Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Ministra do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną, jako rekompensatę za dolegliwości i niedogodności jakich doznał na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, z 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1615/18). O jej wysokości (1000 zł) zadecydował przede wszystkim okres trwania postępowania, fakt, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan rażącej bezczynności mogłyby usprawiedliwiać. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art.120 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. W pkt 3 Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, ponieważ skarżący nie miał obowiązku ich uiszczania (art. 239 § 1 pkt 1 lit d p.p.s.a.).