II SAB/Wa 145/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. M. z dnia 11 czerwca 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Wojewody [...], polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 11 czerwca 2008 r., złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, w którym zwrócił się o udostępnienie mu wszelkich decyzji oraz postanowień, wydanych w postępowaniu o stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku przedszkola na działce, położonej w gminie L., w miejscowości N., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., że w dniu 30 lipca 2008 r. otrzymał pismo z [...] Urzędu Wojewódzkiego, podpisane przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury, z dnia 10 lipca 2008 r., informujące, że orzeczenia administracyjne, wydane w toku postępowania, nie są informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. J. M. podał też, że w dniu 11 lipca 2008 r. osobiście złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] pismo, wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją publiczną i dlatego jego wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na poparcie swego stanowiska powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując przy tym jednak na argumenty merytoryczne, mające świadczyć o bezzasadności skargi. Organ wyjaśnił, iż żądanie wydania orzeczeń, podjętych w indywidualnej sprawie administracyjnej, dotyczy informacji z akt sprawy, której udostępnianie ograniczone jest do stron postępowania, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ wskazał, że z tego względu akta sprawy nie mogą zostać udostępnione podmiotom, które nie posiadają statusu strony w danym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda [...] podniósł, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], dlatego nie mógł mieć dostępu do akt sprawy i nie można przyjąć, że dostęp do wykorzystania informacji z akt sprawy (decyzji), uzyskał na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że z tego względu na wniosek skarżącego udzielono odpowiedzi pismem z dnia 10 lipca 2008 r., a nie została wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wojewoda [...] prawidłowo twierdzi, że na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) J. M. nie jest uprawniony do wglądu w akta sprawy administracyjnej, w której nie jest stroną. Jednak w takiej sytuacji osoba trzecia, a za taką w tym przypadku należy uznać skarżącego, może uzyskać informację, mającą charakter informacji publicznej, właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Istotne także jest to, że skarżący nie wnosił o udostępnienie mu całych akt sprawy administracyjnej, żądał natomiast udostępnienia decyzji administracyjnej, stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku przedszkola niepublicznego na działce położonej w gminie L., w miejscowości N., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i ewentualnie postanowień, jeśli doszło do ich wydania w tym postępowaniu. Wbrew stanowisku organu, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga, by osoba zainteresowana uzyskaniem informacji publicznej wykazywała w swym żądaniu interes prawny. Jedynie w przypadku informacji publicznej przetworzonej, wnioskodawca jest zobowiązany wskazać powody, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, co jednak nie dotyczy niniejszej sprawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy; faktu posiadania żądanych dokumentów organ nie kwestionował i nie podnosił). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy – wspomniany Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy zainteresowany nie jest stroną postępowania, w którym doszło do wytworzenia informacji publicznych) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Decyzja administracyjna, jak i postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym (skarżący w swym wniosku mówi o ewentualnym udostępnieniu postanowień w przypadku, gdyby doszło do ich wydania), posiadają walor informacji publicznej (dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone przez organ, dotyczą sfery jego działalności, zawierają informację o sposobie załatwienia sprawy, etc.), stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 "c", będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do decyzji administracyjnej i ewentualnych postanowień (jeśli doszło do ich wydania), swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów. Kwestia ta ma znaczenie, gdyż realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić w inny sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów, jednak wniosek skarżącego z dnia 11 czerwca 2008 r. w tym zakresie jest nieprecyzyjny. Skarżący wnosi w nim o udostępnienie rzeczonych dokumentów, jednak nie określa, w jaki sposób chciałby, by organ uczynił zadość jego żądaniu. Dopiero w skardze do Sądu J. M. precyzuje, że realizacja wniosku mogłaby nastąpić poprzez przesłanie na jego adres kserokopii żądanych dokumentów, co w istocie umożliwia organowi rozpatrzenie wniosku. Jeśli jednak organ miałby wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, w tym zakresie winien odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (w niniejszej sprawie wniosek tego nie określa), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Stosując cytowany przepis odpowiednio do stanu faktycznego sprawy, w przypadku istnienia wątpliwości, Wojewoda [...] winien zawiadomić skarżącego o konieczności sprecyzowania wniosku z dnia 11 czerwca 2008 r. co do sposobu i formy jego realizacji (czy udostępnienie miałoby się odbyć poprzez wgląd do dokumentów, czy może poprzez wydanie ich kserokopii, etc.), zakreślając skarżącemu 14 – dniowy termin z rygorem, jaki wynika z powyższej normy prawnej. Gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Jeśli natomiast wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, sprecyzuje swoje żądanie, wtedy winno dojść do rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czy nie pozostaje w bezczynności). Na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. J. M. wyjaśnił, że z analogicznym wnioskiem, z jakim zwrócił się do Wojewody [...], wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i otrzymał decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., o udostępnienie której zwrócił się w swym wniosku z dnia 11 czerwca 2008 r. Niezrozumiałym zatem jest, dlaczego organ prezentuje stanowisko wymijające, zwłaszcza że skarżący nie żądał udostępnienia całości akt postępowania administracyjnego, lecz udostępnienia wydanej w sprawie decyzji administracyjnej i ewentualnie postanowień, jeśli w tym postępowaniu doszło do ich wydania. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Jednak nie wszystkie dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy, posiadają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe, w tym m.in. decyzje administracyjne, postanowienia). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania. Konkludując, Wojewoda [...] nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2008 r.; nie wezwał do sprecyzowania wniosku, nie udzielił informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia rzeczonego wniosku J. M. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona od Wojewody [...] na rzecz J. M. kwota 100 zł stanowi wartość uiszczonego wpisu sądowego.