II SAB/Wa 145/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje Zarząd Dróg Miejskich w W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie załączników od nr 1 – 5 porozumienia z dnia [...] stycznia 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi. A. K. pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich, na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie pełnej dokumentacji dotyczącej postawionych w dniach [...] lutego 2011 r. słupków na chodniku wzdłuż ulicy [...] i [...] przy budynkach [...]. Wskazała, że stosownie do art. 12 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje publiczne są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informacje, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich udzielił informacji, że przekazuje kopie pisma Straży Miejskiej, oraz wystąpienie użytkownika przystanku autobusowego. Jednocześnie poinformował, że wykonawcą ww. robót był Zakład Remontów i Konserwacji Dróg, który wykonuje tego rodzaju prace zlecane przez ZDM na podstawie zawartego porozumienia w dniu [...] stycznia 2011 r. w sprawie określenia zasad utrzymania i konserwacji dróg i drogowych obiektów inżynierskich znajdujących się w pasie dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych ulic W., będących w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich i porozumienia dotyczącego wykonania robót inwestycyjnych i remontowych. Podał również, że nie ma możliwości podania kosztów realizacji montażu słupków, ponieważ nie została jeszcze wystawiona faktura za wykonaną usługę. Środki, z których finansowane są tego rodzaju prace, pochodzą z budżetu miasta. Pismem z dnia 22 lutego 2011 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich, w przedmiocie nieudzielenia informacji na wniosek z dnia [...] lutego 2011 r. W piśmie z dnia [...] marca 2011, Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że żądaną dokumentację przesłał na wskazany adres do korespondencji w dniu [...] lutego 2011 r. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. A. K. podtrzymała swoją skargę i wyjaśniła, że przy piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. została jej przekazana część dokumentacji. Nie otrzymała jednak umowy (porozumienia/porozumień, dokumentów dotyczących sposobu wyłonienia wykonawcy i kosztów realizacji (zabudżetowanych/ zaplanowanych, wydatkowanych na ten cel). W piśmie wyjaśniła, że na pełną dokumentację składają się: pisma, wnioski, wystąpienia, opinie, e-maile, umowy, również dotyczące sposobu wyłonienia wykonawcy, kosztów realizacji i informacji, z jakich środków finansowana była umowa. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. organ wyjaśnił, że wobec uzupełnienia pismem z dnia [...] marca 2011 r. wniosku z dnia [...] lutego 2011 r., przesyła kosztorys powykonawczy, którego w dniu [...] lutego 2011 r. nie posiadał, o czym informował wnioskującą, oraz kopię porozumienia zawartego w dniu [...] stycznia 2011 r. z Zakładem Remontów i Konserwacji Dróg. Jednocześnie wyjaśnił, że jest to jedyny dokument dotyczący sposobu wyłonienia wykonawcy, gdyż w tym zakresie robót wykonawca nie był wyłoniony w postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych. Powyższe porozumienie zostało bowiem zawarte przez jednostki organizacyjne W. (jednostka budżetowa – Zarząd Dróg Miejskich i zakład budżetowy – Zakład Remontów i Konserwacji Dróg) w ramach wykonywanych przez nie zadań własnych W. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Miejskich wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. A. K. nie wymieniła, jakich dokumentów domagała się przekazania. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2011 r., wysłanym w dniu [...] lutego 2011 r. organ udostępnił żądane informacje publiczne: kopię wystąpienia Straży Miejskiej, kopię wystąpienia użytkownika przystanku autobusowego oraz kopię projektu organizacji ruchu. Udzielona została informacja, że wykonawcą robót był Zakład Remontów i Konserwacji Dróg, który wykonuje tego rodzaju prace na podstawie porozumienia zawartego z Zarządem Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie określenia zasad utrzymania i konserwacji dróg i drogowych obiektów inżynieryjnych W., będących w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Wnioskodawczyni została poinformowana, że prace są finansowane z budżetu miasta. Przedmiotowa odpowiedź została udzielona w terminie 14 dni. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. A. K. podtrzymała swoją skargę podnosząc, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r. została jej udzielona odpowiedź tylko częściowo. Wobec tego, że dopiero w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. ww. wyszczególniła, o jakie dokumenty wnioskuje, Zarząd Dróg Miejskich w dniu [...] marca 2011 r., przesłał żądane dokumenty. W piśmie z dnia 10 maja 2011 r., skarżąca podała, że zgodnie z § 12 przesłanego jej porozumienia przy piśmie z dnia [...] marca 2011 r., jego integralną częścią są załączniki od 1 do 5, które nie zostały jej udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje również bezczynność organów. Skarga A. K. oceniana pod tym kątem w części zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tą definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W niniejszej sprawie żądana informacja stanowi informację publiczną i jest to okoliczność niekwestionowana przez organ. Żądanie strony wyznacza przedmiot postępowania (art. 61 § 1 kpa). Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Stosownie do treści powołanego wyżej art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony a nie organu. Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 kpa, obowiązek czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wniosek strony o udzielenie informacji publicznej zawierał żądanie udostępnienia pełnej dokumentacji dotyczącej postawionych [...] lutego 2011 r. słupków na chodniku wzdłuż ulicy [...] i [...] przy budynkach [...]. Jeżeli organ miał wątpliwość, o jakie dokumenty wnosi skarżąca, to powinien to wyjaśnić we wskazanym wyżej trybie. Skoro integralną częścią porozumienia są załączniki, to stanowią one również część wnioskowanej dokumentacji, ponieważ organ ich nie udostępnił w tej części pozostaje w bezczynności. Organ był zobowiązany do rozpatrzenia tego wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej. Nie dochowując tych wymogów, organ pozostaje w bezczynności, dlatego też Sąd zobowiązał Zarząd Dróg Miejskich do rozpatrzenia wniosku skarżącej w części udostępnienia załączników od nr 1 do nr 5, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.