II SAB/Wa 147/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Asesor WSA Andrzej Kołodziej Asesor WSA Jacek Fronczyk (spraw.) Protokolant: Paweł Groński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Centralną Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. P. z dnia 5 marca 2004r. w zakresie dotyczącym punktów 1, 2 i 3 wniosku, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2) w pozostałym zakresie skargę odrzuca; 3) zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 5 marca 2004r. M. P. wystąpił do Przewodniczącego Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o udzielenie następujących informacji: ─ ile razy w 2003r. komisje lekarskie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpiły do przełożonych i organów kierujących funkcjonariuszy na badania komisyjne o dostarczenie dodatkowych dowodów niezbędnych do wydania orzeczenia; ─ ile razy czyniła to Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w O., a ile Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w K., oraz jakich dotyczyło to przypadków i okoliczności; ─ czy lekarzom komisji lekarskich MSWiA znany jest fakt, że funkcjonariusze służby więziennej biorą udział w obligatoryjnych treningach strzeleckich; ─ oraz czy dla lekarzy komisji lekarskich MSWiA wiarygodny jest tzw. "Protokół warunków służby" podpisywany przez dyrektora zakładu karnego? Pismem z dnia[...]marca 2004r. Przewodniczący Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA poinformował skarżącego, że komisje lekarskie nie prowadzą odrębnego rejestru wystąpień (do osób zainteresowanych i instytucji kierujących) o uzupełnienie dokumentacji orzeczniczej, i dlatego też CKL nie może podać, ile razy poszczególne komisje zwracały się o uzupełnienie dokumentacji orzeczniczej. Jednocześnie wyjaśnił, że funkcjonariusze wszystkich służb mundurowych - w tym także funkcjonariusze Służby Więziennej – muszą odbywać okresowe treningi strzelania. Oświadczył również, że komisje lekarskie nie mają podstaw do stawiania zarzutu naruszenia praworządności Dyrektorowi Zakładu Karnego Nr [...] w S., który podpisał "Protokół warunków służby" dotyczący [...] M. P.. Zaznaczył także, że komisje lekarskie MSWiA nie są organem nadzoru nad Służbą Więzienną i nie posiadają kompetencji do rozstrzygania zarzutów w sprawach organów Służby Więziennej i weryfikowania wystawianych przez te organy dokumentów. M.P. pismem z dnia 30 marca 2004r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o podjecie stosownych działań, albowiem, jak stwierdził, jego wniosek o udzielenie informacji publicznej adresowany do Przewodniczącego CKL MSWiA nie został załatwiony we właściwy sposób. W dniu [...] maja 2004r. Przewodniczący Centralnej Komisji Lekarskiej skierował do skarżącego pismo, w którym podtrzymał informacje zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2004r.. Dodał jednocześnie, że komisje lekarskie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 345 z późn. zm.) nie mają obowiązku prowadzenia odrębnych rejestrów wystąpień (do osób zainteresowanych i instytucji kierujących) o uzupełnienie dokumentacji orzeczniczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004r. M. P. zarzucił bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji polegającą na niezałatwieniu - zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej -jego wniosku z dnia 5 marca 2004r.. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Centralnej Komisji Lekarskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołał się na treści zawarte w pismach skierowanych do skarżącego, które, w jego ocenie, w pełni czynią zadość jego prośbie i tym samym odpierają zarzut bezczynności. Powołując się na § 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991r. Przewodniczący wskazał, że istnieje prawna możliwość wystąpienia komisji lekarskiej o uzupełnienie dokumentacji chorobowej niezbędnej do wydania orzeczenia, jednakże nie ma obowiązku prowadzenia odrębnych rejestrów dotyczących tego typu wystąpień. W praktyce tego rodzaju wystąpienia realizowane (załatwiane) są najczęściej ustnie lub telefonicznie bezpośrednio z osobą zainteresowaną, jej przełożonym lub organem kierującym, co znacznie skraca czas oczekiwania na te dokumenty, przyśpiesza wykonanie badania komisyjnego i wydanie orzeczenia. Dodał również, że gromadzenie i archiwizacja tego rodzaju danych w postaci odrębnych rejestrów i teczek nie miałaby żadnego znaczenia praktycznego i byłaby marnotrawieniem czasu nielicznego personelu sekretariatów komisji lekarskich. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 września 2004r. M. P.wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, natomiast pełnomocnik CKL MSWiA wyjaśnił, że Centralna Komisja Lekarska – w ramach sprawowanego nadzoru orzeczniczego - czuła się zobowiązana do udzielenia odpowiedzi skarżącemu na podstawie danych, jakimi dysponowała. Wskazał również, że teoretycznie możliwe jest ustalenie, ile razy dochodzi do uzupełniania dokumentów przez komisje, nie mniej jednak w praktyce spowodowałoby to zahamowanie ich prac. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: M. P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej. Zarzut bezczynności organu zawsze musi być rozpatrywany na gruncie konkretnej regulacji prawnej. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Zobowiązane do jej udostępnienia są szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie swych kompetencji (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Do tej kategorii zaliczymy także jednostki organizacyjne i organy pomocnicze, podległe strukturalnie właściwej władzy. Centralna Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji podlega szefowi tegoż resortu i jako organ pomocniczy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanych przez nią informacji o charakterze publicznym. Kwestie dotyczące sposobu realizacji zadań organu (bo tak należy zakwalifikować punkty 1 – 3 wniosku skarżącego) stanowią, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i "d", będąc rodzajem informacji dotyczącej trybu działania, sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Poinformowanie wnioskującego o fakcie nieprowadzenia odrębnych rejestrów na okoliczność wystąpień w celu uzupełniania dokumentacji orzeczniczej nie czyni zadość ustawie, albowiem to, że Centralna Komisja Lekarska na dany moment nie dysponuje informacją żądanej treści wcale nie oznacza, że jej w ogóle nie ma, skoro - jak przyznał jej pełnomocnik - na podstawie innych posiadanych dokumentów może taką wytworzyć. Sprawą zupełnie inną jest koszt jej wytworzenia. W sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy), udzielanej w innym trybie, jednakże określonym tą samą ustawą. Ponadto, jeśli sprawy uzupełniania dokumentacji orzeczniczej dokonywane są przez poszczególne komisje również w formie ustnej lub telefonicznie, to skarżący powinien zostać o tym fakcie poinformowany. Tymczasem o takim sposobie załatwiania przedmiotowej kwestii M. P. dowiedział się dopiero z odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Badając żądanie skarżącego należy zauważyć, że w istocie w pierwszej części swego wniosku (punkty 1 - 3) domagał się on informacji dotyczącej funkcjonowania CKL MSWiA i komisji lekarskich przez nią nadzorowanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" i "d" ustawy). W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ w tym zakresie pozostawał w zwłoce, toteż Sąd w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zobowiązał Centralną Komisję Lekarską MSWiA do załatwienia, w odpowiedniej części, wniosku skarżącego. Natomiast w pozostałym zakresie M. P. sformułował pytania będące próbą podjęcia swoistej polemiki na gruncie jego indywidualnej sprawy. Bliższa analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi odnosić się więc do pewnych danych, nie może natomiast być środkiem do ich kwestionowania. W takiej sytuacji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, nie jest bowiem spełniony jej zakres przedmiotowy (nie dotyczy dokumentów czy faktów). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją. Reasumując, skoro więc wobec części wniosku skarżącego nie mogła zostać zastosowana ustawa o dostępie do informacji publicznej, to tym samym skargę na bezczynność organu w tym zakresie należało uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie bezczynność organu, Sąd nie skorzystał z treści art. 206 cytowanej ustawy.