II SAB/Wa 147/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi H. L. na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w W. do rozpoznania wniosku H. L. z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w W. na rzecz H. L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. L. (zwana dalej: "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] (zwanego dalej: "Sądem Dyscyplinarnym") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżąca wystąpiła do Sądu Dyscyplinarnego o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie: "skanów lub kopii orzeczeń merytorycznych wydanych przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny w ubiegłym roku kalendarzowym". Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż jeśli wydano więcej niż 10 takich orzeczeń, to prosi o przesłanie 10 wydanych najwcześniej. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Sąd Dyscyplinarny udzielił odpowiedzi na wniosek, informując Skarżącą, iż wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej i w związku z tym, nie mogą zostać udostępnione. W skardze z dnia 11 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność oraz wniosła o zobowiązanie Sądu Dyscyplinarnego do prawidłowego rozpoznania wniosku w terminie 14 dni, stwierdzenie, że naruszenie prawa miało charakter rażący, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd Dyscyplinarny w przeszłości był wielokrotnie zobowiązywany do udostępnienia tego rodzaju informacji, jak żądane przez Skarżącą. Podkreślono przy tym, iż wniosek dotyczy zaledwie dziesięciu dokumentów, które mają charakter informacji publicznej (tzw. prostej). W odpowiedzi na skargę Sąd Dyscyplinarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, iż informacje dotyczące postępowań dyscyplinarnych i zawodowych prowadzonych w Izbie [...] nie są informacjami publicznymi, bowiem organy dyscyplinarne nie wykonują zadań władzy publicznej ani nie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu Dyscyplinarnego, obie wskazane przesłanki muszą wystąpić przy tym łącznie. Ponadto zauważono, iż sprawy dyscyplinarne są sprawami indywidualnymi, obejmują szereg informacji związanych ze sprawami osobistymi, co wyłącza możliwość ich upublicznienia. Organ wskazał również na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1635; zwanego dalej: "rozporządzeniem dyscyplinarnym"), które – jego zdaniem – zawężają krąg podmiotów uprawnionych do wglądu w akta sprawy dyscyplinarnej wyłącznie do stron, nie przewidując od tej zasady wyjątku. Nadto podniesiono, iż dane dotyczące ukarania w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają wpisowi do centralnego rejestru ukaranych z tytułu odpowiedzialności zawodowej, prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro zatem udostępnieniu podlegają wyłącznie dane wymienione enumeratywnie w art. 88a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), to a contrario dane dotyczące ukarania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie podlegają udostępnieniu, co dotyczy w szczególności całych odpisów decyzji Sądu Dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, iż Sąd Dyscyplinarny jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16, zgodnie z którym, z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, przy czym są to podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne. Do podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawodawca – w ramach przykładowego katalogu podmiotów wskazanego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zaliczył organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stanowisko dotyczące zobowiązania organów dyscyplinarnych samorządów zawodowych do udzielania informacji w oparciu o u.d.i.p. jest zresztą szeroko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 146/15; z dnia 18 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 294/15; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2057/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie powielając przy tym poglądów zaprezentowanych w ugruntowanym już w tej mierze orzecznictwie, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje za własne, podnieść tylko należy, iż nie sposób podzielić zapatrywania organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, w zakresie uznawania za podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej jedynie tych, które łącznie spełniają przesłanki wykonywania władzy publicznej i jednoczesnego gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stanowisko takie jest nieuprawnioną wykładnią rozszerzającą, bowiem zarówno z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak też z przepisów art. 4 u.d.i.p. nie da się wyprowadzić takiego wniosku. W tym miejscu raz jeszcze wypada odwołać się do wywodu z przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który odnosząc się do analogicznego zarzutu, dokonał bardzo obszernej wykładni wskazanej normy konstytucyjnej, uznając ostatecznie, iż skoro w ramach literalnej wykładni zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP możliwe jest przyjęcie, że ostatnia część tego zdania zawężająca zakres prawa do informacji dotyczy wszystkich podmiotów w nim wymienionych, tj. organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, jak i przyjęcie, że dotyczy jedynie podmiotów wymienionych po przecinku oddzielającym pierwszą część zdania, tj. jedynie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", to uwzględniając charakter tego prawa i wartości leżące u jego podstaw, nie jest uzasadnione i dopuszczalne wyprowadzanie wniosku ograniczającego to prawo. W konsekwencji należy przyjąć, że konstytucyjna regulacja zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do przyjęcia, że konieczność kumulatywnego wystąpienia elementu wykonywania "zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" ogranicza prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania Skarżącej była informacja publiczna, przypomnieć należy, iż definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Jedną z form wykonywania władzy publicznej przez podmioty pozostające poza strukturą administracji publicznej jest sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego. Wydawane przez nie rozstrzygnięcia mają charakter dokumentów urzędowych, a przez to są one obowiązane do udzielania o nich informacji, jako spełniającej kryteria informacji publicznej. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Bk 70/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 maja 2016 r. II SAB/Rz 18/16; wyrok WSA w Warszawy z dnia 29 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Wa 121/16). W świetle utrwalonego orzecznictwa, orzeczenia sądów dyscyplinarnych stanowią informację publiczną również z uwagi na władcze uprawnienia sądów dyscyplinarnych (w zakresie decydowania o możliwości dalszego wykonywania zawodu) oraz sposób powoływania i odwoływania członków tych sądów (por. postanowienia NSA: z 18 lutego 2015 o sygn. akt I OSK 294/15; z 4 lutego 2015 o sygn. akt I OSK 146/15). Przenosząc powyższe poglądy na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdza, iż informacje, o które wystąpiła Skarżąca we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r., stanowiły informacje o charakterze publicznym, a w konsekwencji Sąd Dyscyplinarny był obowiązany do rozpatrzenia tego wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. Jak wynika natomiast z niespornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd Dyscyplinarny nie udostępnił Skarżącej żądanych dokumentów, informując ją pismem z dnia [...] lutego 2019 r., iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, z którym to stanowiskiem, jak już wyżej wyjaśniono, nie można się zgodzić. Z tych względów stwierdzić należało, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 14 dni (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdził przy tym, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W szczególności zauważyć należy, iż Sąd Dyscyplinarny udzielił Skarżącej odpowiedzi w terminach wymaganych przez u.d.i.p., co prowadzi do przyjęcia, że stwierdzony stan bezczynności w niniejszej sprawie nie był skutkiem zignorowania jej wniosku, lecz wynikał z odmiennej oceny prawnej w zakresie przypisania żądanym dokumentom waloru informacji publicznej. Już tylko na marginesie odnieść należy się do tez wywiedzionych przez organ w odpowiedzi na skargę z dnia 5 marca 2019 r., które to pismo procesowe nie tylko nie może być uznane za realizację obowiązku podmiotu zobowiązanego w świetle u.d.i.p., ale których przede wszystkim nie sposób podzielić. Po pierwsze zauważyć trzeba, iż fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności osób niepełniących funkcji publicznych, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona w ogólności charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, lecz zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 213/14). Pamiętać przy tym należy, iż powszechnie akceptowane jest także udostępnienie informacji publicznej w sposób, który nie naruszy dóbr chronionych, tj. poprzez "anonimizację" danych wrażliwych. Natomiast w przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej. Nie może znaleźć uznania również odwoływanie się do przepisów wykonawczych rozporządzenia dyscyplinarnego, które normują krąg osób uprawnionych do wglądu do akt sprawy dyscyplinarnej. Niezależnie od tego, iż wskazane regulacje dotyczą dostępu do akt sprawy w toku postępowania, to przypomnieć należy, iż okoliczność, że prawo wglądu do akt indywidualnego postępowania administracyjnego przysługuje jego stronom, nie powoduje, że pewne dokumenty zawarte w tych aktach, nie podlegają również udostępnieniu innym osobom w trybie u.d.i.p. Akta sprawy są bowiem zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych – bez względu na to czy stanowią dokumenty urzędowe (czyli pochodzą od organu), czy też prywatne – mogą być przedmiotem informacji publicznej wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. W niniejszej sprawie Skarżącej niewątpliwie chodziło o dokumenty urzędowe (orzeczenia dyscyplinarne), które odnoszą się do spraw publicznych, co już wyżej wykazano. Warto w tym miejscu odwołać się do stanowiska Naczelnego Sąd Administracyjnego, który na tle żądania dostępu do akt sprawy dyscyplinarnej wypowiedział się w uzasadnieniu do wyroku z dnia 29 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 2448/14, iż walor informacji publicznej mają bez wątpienia orzeczenia dyscyplinarne, natomiast odmiennie należy potraktować inne dokumenty z akt sprawy dyscyplinarnej. Dostęp do zbioru akt jako całości nie może być bowiem traktowany – w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13 – jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, bowiem Skarżąca wnioskowała tylko o dokumenty w postaci orzeczeń dyscyplinarnych, nie zaś o dostęp do akt postępowań, w których orzeczenia te zapadły. W końcu podnieść trzeba, iż Skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie jej skanów lub kopii orzeczeń merytorycznych wydanych przez Sąd Dyscyplinarny, czego nie sposób utożsamiać z informacjami zawartymi w rejestrze ukaranych, prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak to się podnosi w orzecznictwie, stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne tylko wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są przez wnioskodawcę w innym trybie. Nie trzeba przy tym przekonywać, iż we wskazanym rejestrze nie zostały udostępnione żądane przez Skarżącą dokumenty w postaci skanów bądź kopii orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Sąd Dyscyplinarny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. Zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.