II SAB/Wa 148/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Polskiego Radia S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Radio S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania punktu 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Polskiego Radia S.A. z siedzibą w W. w rozpoznaniu punktu 2 i 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiego Radia S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego Radia SA z siedzibą w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2019 r. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek. Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Polskiego Radia S.A. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie skierowało do Polskiego Radia S.A. wniosek o udostępnienie informacji publicznej (wniosek doręczony [...] grudnia 2018 r.) : 1. o łącznie wypłaconych nagrodach w spółce w poszczególnych latach: 201712018; 2. o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody; 3. o łącznie wypłaconych premiach w spółce w poszczególnych latach: 201712018; 4. o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody. Skarżący podał, że w odpowiedzi na wniosek Spółka pismem z [...] grudnia 2018 r. (znak [...]) w zakresie pytań 2 i 4 uznała, że objęte tą częścią wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Skarżący podniósł, że Polskie Radio S.A. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a więc nie ulega wątpliwości, że Spółka zarządza majątkiem publicznym. Jednocześnie wypełnia ona istotne zadanie radiofonii publicznej, tym samym wypełniając przesłanki wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka, której bezczynność jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jest ujęta w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Skarżący wskazał też, że wniosek dotyczy informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 powołanej wyżej ustawy. Żądana informacja dotyczy bowiem bezpośrednio działalności Spółki oraz zatrudnionych w jej ramach pracowników. Na nagrody i premie Spółka przeznacza środki publiczne. Skarżący podał, że ujawnianie informacji o nadzwyczajnych gratyfikacjach przyznawanych pracownikom Spółki o strategicznym znaczeniu dla gospodarki państwa, na których funkcjonowanie państwo ma znaczący wpływ, zapewnia, że Spółka taka będzie się w swoich działaniach kierować powszechnie podzielanymi wartościami, takimi jak sprawiedliwość i równość. Umożliwia się w ten sposób sprawowanie społecznej kontroli nad działaniami takich podmiotów, co jednocześnie stanowi istotny element budowania wobec nich powszechnego zaufania. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin udostępnienia informacji publicznej upłynął [...] grudnia 2018 r. Pomimo upływu terminu organ zobowiązany nie udostępnił informacji wskazanych we wniosku z [...] grudnia 2018 r. (otrzymanego [...] grudnia 2018 r.). Polskie Radio S.A. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Spółka wskazała, że w dniu [...] grudnia 2018 r. w odpowiedzi na ww. wniosek przekazała informacje dotyczące pytania nr 1 oraz 3 wniosku natomiast w zakresie pytania nr 2 oraz pytania nr 4 poinformowała Stowarzyszenie, że informacje o nagrodach i premiach wypłaconych każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody/premii nie mają charakteru informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W przedstawionym powyższej stanie faktyczna zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Spółka wskazała, że jest spółką Skarbu Państwa, co wiąże się z faktem, że dysponuje majątkiem publicznym i spełnia zadania publiczne, a zatem jest podmiotem, który winien jest udzielać odpowiedzi na zapytania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co też w przedmiotowej sprawie uczynił udzielając odpowiedz na pytanie nr 1 i 3 przedmiotowego wniosku. Zdaniem Spółki informacje o premiach i nagrodach wypłaconych każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody/premii są informacjami o charakterze pracowniczym, a co za tym idzie nie stanowią informacji w rozumieniu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono że pracownicy Spółki nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, wykonują oni prace, które maja charakter usługowy i techniczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie treści skargi Sąd przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezczynność Polskiego Radia S.A. z siedzibą w [...] w zakresie rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarga jest dopuszczalna i zasadna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p. Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Polskie Radio SA jest spółką Skarbu Państwa i dysponuje majątkiem publicznym. Nadto, wykonuje zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 361). Spółka ta jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co w sprawie tej nie było przez ten podmiot kwestionowane. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Żądanie informacji zawartych w punkcie 2 i 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r., tj. informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody oraz o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienie przyznania nagrody, stanowi żądanie w przedmiocie wydatkowanych środków publicznych, a tym samym stanowi informację publiczną. Sąd nie podziela zatem twierdzenia Spółki wyrażonego w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., że żądane w punkcie 2 i 4 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej. Zauważyć należy, że punkt 2 i 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. dotyczy pracowników Spółki, nie wyszczególnia, czy chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, czy też nie. Powyższe nie stanowi przeszkody w kwalifikacji żądanej informacji jako informacji o sprawie publicznej, albowiem środki na nagrody zarówno osób pełniących funkcje publiczne, jak i osób wykonujących jedynie czynności pomocnicze, związane z obsługą urzędu, pochodzą z majątku publicznego. W odpowiedzi na skargę Spółka podała, że pracownicy Spółki nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, wskazano, że wykonują oni prace, które mają charakter usługowy. W sprawie niniejszej na tym etapie postępowania brak jest podstaw do dokonywania oceny tego twierdzenia. Wskazać jedynie można, że kwestia pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" była wielokrotnie podejmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3042/14, wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2487/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Twierdzenie Spółki wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zmienia stanowiska Sądu, co do zakwalifikowania informacji żądanych w punkcie 2 i 4 wniosku jako informacji publicznych. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, jak wskazane wyżej, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Polskiego Radia S.A. w przedmiocie rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Organ nie udostępnił bowiem żądanej w tych punktach informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (termin ten upłynął [...] grudnia 2018 r.), jak też nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, zatem pozostawał w bezczynności. Wobec tego, że punkt 2 i 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie (brak jakiejkolwiek informacji w tym zakresie od organu), Sąd zobowiązał Polskie Radio S.A. do rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że zobowiązanie do rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku oznacza obowiązek jego rozpoznania przez organ na gruncie u.d.i.p., z uwzględnieniem ograniczeń w udostępnieniu informacji publicznej przewidzianych w tej ustawie (w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej nie jest bowiem prawem absolutnym i wówczas, gdy w ocenie Spółki zachodzą przesłanki wyłączające dostęp do żądanej informacji Spółka winna zastosować właściwe przepisy u.d.i.p. Niewątpliwie przy rozpatrywaniu punktu 2 i 4 wniosku zachodzi konieczność rozróżnienia osób pełniących funkcje publiczne i innych pracowników. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpatrzeniu punktu 2 i 4 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pominął milczeniem tych punktów wniosku Stowarzyszenia. Skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. i choć odpowiedź uzyskana w zakresie punktu 2 i 4 wniosku nie była prawidłowa na gruncie u.d.i.p., Sąd nie stwierdził, aby można było mówić o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia konstytucyjnego prawa do informacji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.