II SAB/Wa 149/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Radziszewska – Krupa Sędzia WSA – Janusz Walawski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku B. M. z dnia [...] marca 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; Skarżąca B. M. zwróciła się wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (doręczony organowi w dniu [...] marca 2017 r.) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował skarżącą, że na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić po zwróceniu się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW z zapytaniem, czy skarżąca ma ustalone przez prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia oraz za jakie okresy i w jakich formacjach oraz o wskazanie, czy podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Ponadto Minister wniósł o podanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią postawę powyższego świadczenia. W przypadku potwierdzenia powyższego, koniecznym będzie zwrócenie się do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu z prośbę o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalającej na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pismem z tego samego dnia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do zakładu Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW z zapytaniem, co przedstawiono skarżącej wyżej, zaś odpowiedź na powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji otrzymał w dniu [...] maja 2017 r. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformował skarżącą, że rozpatrzenie jej wniosku powinno nastąpić do dnia [...] lipca 2018 r. Następnie organ pismami z dnia [...] listopada 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z zapytaniem, zaś Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odpowiedział organowi w dniu [...] stycznia 2018 r., a Komendant Główny Policji odpowiedział organowi w dniu [...] marca 2018 r. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformował skarżącą, że zebrano już niezbędne materiały dowodowe do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. przesłał do organu 3 dokumenty, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] listopada 2018 r. przedłużył termin do rozpatrzenia wniosku do dnia [...] kwietnia 2019 r. Natomiast skarżąca B. M. pismem z dnia [...] listopada 2018 r., wystosowała do organu wezwanie o rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] lutego 2019 r. nr zwrócił się do Komendanta Głównego Policji. W międzyczasie, bo w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżąca B. M. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. i wniosła o: 1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca; 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że do dnia złożenia skargi, nie wydano wobec niej merytorycznego rozstrzygnięcia z jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując, organ nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, alternatywnie wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Analizując rozpoznawaną sprawę doszedł Sąd do przekonania, że do dnia wniesienia skargi, organ prowadził postępowania w sposób przewlekły, bowiem pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ, przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wystąpiła do organu wnioskiem z dnia z dnia [...] marca 2017 r. (doręczonym organowi w dniu [...] marca 2017 r.) o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronie przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a. i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu i dalej do dnia rozpoznania jej na rozprawie, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości bowiem, że od dnia wystąpienia przez organ w dniu [...] kwietnia 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i po uzyskaniu odpowiedzi w [...] maja 2017 r., organ pozostawał bierny aż do dnia [...] listopada 2017 r., a więc przez okres przeszło 5 miesięcy, kiedy to wystąpił z pismem do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji. Zatem do dnia złożenia skargi upłynęło przeszło 23 miesiące, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można więc przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Ponadto organ do dnia [...] czerwca 2019 r. poinformował Sąd, że nie wydał decyzji w sprawie, jak również do dnia rozprawy nie poinformował o tym, czy wydał decyzję, a jest on zobowiązany do przesłania do Sądu kompletu akt sprawy administracyjnej i w tej sytuacji do chwili rozpoznania skargi przez Sąd upłynęło już przeszło 28 miesięcy, kiedy wniosek skarżącej nie został rozpoznany. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej do dnia wniesienia skargi oraz do rozprawy przed Sądem, a owa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, o czym mowa wyżej, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem faktycznie decyzji nie wydano do dnia rozpoznania sprawy przed Sądem. Wobec powyższego należało również zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Co zaś się tyczy wniosku organu o odrzucenia skargi, to nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.