II SAB/Wa 151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S.R. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia 7 listopada 2016 r. skierowanym drogą elektroniczną do Zespołu Prasy i informacji Biura Trybunału Konstytucyjnego S.R. wniósł o udzielenie mu informacji publicznej, dotyczącej szczegółów głosowania w trakcie narady sędziów składu orzekającego przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 44/16. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu [...] listopada 2016 r., została wnioskodawcy przekazana informacja, w której odwołano się do treści art. 72 ust. 1 pkt. 6 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1157), który stanowił, że orzeczenie Trybunału zawiera wynik głosowania sędziów. Ponadto przytoczono art. 69 ust. 1 tej ustawy wskazując, że orzeczenia zapadają zwykłą większością głosów, oraz że orzeczenie może zapaść większością głosów lub jednogłośnie. S.R., pismem z dnia 22 listopada 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną wskazał, że jego zdaniem, przesłana odpowiedź nie jest odpowiedzią na jego pytanie i ponowił wniosek. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., organ podał, że zgodnie z art. 68 ust. I ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał wydaje orzeczenie po niejawnej naradzie sędziów składu orzekającego. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu narada obejmuje dyskusję i głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem. W związku z powyższym informacja wnioskowana przez skarżącego nie mogła zostać udostępniona. Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. (data otrzymania: 7 grudnia 2016 r.), skierowanym do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, S.R. ponowił pytanie przesłane uprzednio drogą elektroniczną, a pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. (data otrzymania: 18 stycznia 2017 r.) ponowił wniosek o udostępnienie informacji. W odpowiedzi z dnia 31 stycznia 2017 r. ponownie podtrzymano stanowisko przekazane wnioskodawcy w dniu 5 grudnia 2016 r. Wskazano ponadto, że obecnie obowiązująca ustawa z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U., poz. 2072), w zakresie tajności narad przewiduje niemal identyczne rozwiązania jak ustawa obowiązująca w dniu 5 grudnia 2016 r. wobec czego wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona. Pismem z dnia 31 stycznia 2016r. S.R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na jego w niosek. W skardze wniósł o nakazanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, aby udzielił mu odpowiedzi na postawione pytanie. Tego samego dnia tj. [...] stycznia 2017 r. organ skierował pismo do skarżącego ponownie informując, że zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2016 r. i 13 stycznia 2017 r. o Trybunale Konstytucyjnym (obowiązującej w momencie wydania wyroku w interesującej skarżącego sprawie, Trybunał wydaje orzeczenie po niejawnej naradzie sędziów składu orzekającego. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu narada obejmuje dyskusję i glosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem. Niemal identyczne brzmienie am art. 105 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W związku z powyższym organ podał, że informacja nie może zostać udostępniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty do zawartych już w korespondencji kierowanej do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi - to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za takie należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż jedynie wtedy gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić, według reguł określonych w ustawie. Zatem przed rozstrzygnięciem czy Prezes Trybunału Konstytucyjnego pozostaje w bezczynności należało dokonać kwalifikacji żądania skarżącego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie budzi wątpliwości, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc zaś do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. r. należy stwierdzić, że wnioskodawca wystąpił o udzielenie mu informacji, dotyczącej szczegółów głosowania w trakcie narady sędziów składu orzekającego przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 44/16. Wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 68 ust. 1 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym do dnia 19 grudnia 2016 r. oraz obecnie obowiązującego art. 105 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Trybunał wydaje orzeczenie po niejawnej naradzie sędziów składu orzekającego. Ust. 2 ww. ustaw precyzuje (precyzował), iż niejawna narada obejmuje m. in. dyskusje i głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem. Ust. 1 oraz 4 następującego artykułu ww. ustaw stanowi (stanowił), że orzeczenie zapada większością głosów, a podpisuje je cały skład orzekający, nie wyłączając sędziego przegłosowanego. Z przebiegu narady sędziów i głosowania nie sporządza się zatem protokołu lub innego dokumentu w formie pisemnej, gdyż jest ona tajna, przy czym zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy jest niedopuszczalne. Wyrok Trybunału o sygnaturze K 44/16 jest opublikowany na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie z sentencją tego wyroku orzeczenie zapadło większością głosów". Odpowiadało to obowiązkowi wynikającemu z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału powinno zawierać rozstrzygnięcie Trybunału, tym wynik głosowania sędziów. Przedmiot informacji publicznej określa art. 6 U.d.i.p. Co do zasady, informacja publiczna tyczy się zaistniałych już faktów. Powinna ona istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (2012.09.14. wyrok NSA W-wa, I OSK 1 177/12. LEX nr 1265660). Podkreślić należy, że wyrok stanowi niewątpliwie informację publiczną, natomiast samo głosowanie nad wyrokiem informacją publiczną niewątpliwie nie jest. Wyrok jest wynikiem głosowania, z głosowania nad nim nie sporządza się żadnego dokumentu. Mając na uwadze powyższe udostępnienie wnioskowanej informacji (szczegółów głosowania) było niemożliwe z uwagi na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest w posiadaniu żądanej informacji, a ponadto informacja ta nie posiada waloru informacji publicznej. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można zarzucić Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. Z powyższych względów trudno uznać zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku bowiem od samego początku skarżący otrzymywał informację w takim zakresie, w jakim było to możliwe. Ponawianie tożsamych zapytań w tej sprawie nie mogło wpłynąć na inny sposób rozpoznania wniosku. Z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia tylko wtedy gdy organ posiadając określoną informację publiczną nie udostępnia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia (tak: 2012.09.14, wyrok NSA W-wa. I OSK 1 177/12. LEX nr 1265660). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.