II SAB/Wa 152/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia punktu drugiego wniosku W. D. z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia imion i nazwisk funkcjonariuszy Policji, którzy realizowali zadania służbowe związane z wystąpieniem pokontrolnym, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz W. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: "Organ") w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2023 r. złożony przez W. D. (dalej: "Skarżący"). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. Skarżący wystąpił, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj.: 1. W jakich komendach wojewódzkich policji zostały przeprowadzone w roku 2023 i zamierza się przeprowadzić do końca roku 2023 przez Wydział Skarg i Wniosków Biura Kontroli KGP kontroli w zakresie "przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków ", 2. Kserokopii /skanu/ wystąpienia pokontrolnego z ostatnio przeprowadzonej kontroli w roku 2023 w komendzie wojewódzkiej policji przez Wydział Skarg i Wniosków Biura Kontroli KGP w zakresie "przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków". Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. [...] organ udzieli Skarżącemu odpowiedzi na wniosek informując go, że zespół kontrolerów KGP przeprowadził kontrolę, w zakresie przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków, w KWP [...], wskazał, że do końca 2023 r. nie planuje analogicznych kontroli oraz udostępnił Skarżącemu kserokopię wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] lipca 2023 r. Następnie Skarżący dwukrotnie ponawiał wniosek wskazując, że organ Policji nieprawidłowo dokonał tzw. anonimizacji danych funkcjonariuszy Policji przeprowadzających kontrolę, jak też funkcjonariuszy Policji poddanych kontroli. Organ Policji na ww. wnioski Skarżącego udzielił mu odpowiedzi pismami z dnia [...] listopada 2023 r. oraz z dnia [...] lutego 2024 r. Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. Skarżący wniósł skargę, w której zarzuca organowi Policji naruszenia: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; b) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; c) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Wobec powyższego, Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o dostępie do informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Skarżącego podstawowym zadaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów władzy publicznej w taki sposób aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administracje publiczną a działania administracji były jawne i transparentne . Prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej powoływana jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, przy czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W związku z powyższym przedmiotem złożonego przeze Skarżącego wniosku było udostępnienie informacji publicznej. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności, co sprawia, że niniejsza skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę Organ reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem pełnomocnika Organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Organ nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego. Pełnomocnik organu wskazał, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialne -technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej jest uwarunkowane upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. , od daty złożenia wniosku. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik podniósł, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu Policji w dniu [...] listopada 2023r. Odpowiedź zaś na ten wniosek została udzielona Skarżącemu w dniu [...] listopada 2023 r. a zatem w terminie, o którym mowa wyżej. Zarzut bezczynności jest, więc niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż organ Policji nieprawidłowo dokonał, tzw. anonimizacji danych funkcjonariuszy Policji przeprowadzających kontrolę, jak też funkcjonariuszy Policji poddanych kontroli pełnomocnik zaznaczył, iż zarzut ten jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższego przepisu wynika zatem, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, czyli chodzi tu o takie osoby, które nie piastują żadnych funkcji kierowniczych czy decyzyjnych. Dalej pełnomocnik podniósł, że dokumenty urzędowe objęte wnioskiem Skarżącego nie podlegają bezwarunkowemu i automatycznemu udostępnieniu. Mogą one bowiem zawierać dane dotyczące prywatności policjanta (jak i imię i nazwisko), niemające związku z wykonywaniem czynności służbowych. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, jednak ich udostępnienie podlega wtedy ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 ww. u.d.i.p. Wprawdzie osoby te faktycznie wykonują różne czynności w postępowaniach, w jakich właściwy jest zatrudniający ich organ, gromadzą dowody, sporządzają projekty merytorycznych rozstrzygnięć, sporządzają projekty protokołów kontroli ale rozstrzygnięć tych nie podejmują, i co do których nie ma w orzecznictwie wątpliwości, że ich dane nie podlegają ujawnieniu. Zatem zarówno urzędnicy, jak funkcjonariusze Policji, którzy uczestniczą w wykonywaniu zadań publicznych, ale o niczym nie decydują ani nie gospodarują finansami publicznymi, a jedynie wykonują swoje czynności służbowe, podlegają ochronie, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. u.d.i.p. ze względu na swoją prywatność. Zatem dane ekspertów Wydziału Skarg i Wniosków Biura Kontroli KGP, choć brali udział w wykonywaniu służbowych czynności kontrolnych - mogły być zanonimizowane, bowiem nie podejmowali decyzji w sprawie przyjęcia wystąpienia pokontrolnego; nie zostało przez nich podpisane i zatwierdzone, ale przez Zastępcę Komendanta Głównego Policji. Jeśli chodzi o zanonimizowanie danych funkcjonariuszy Policji, tj.: wskazania w wystąpieniu pokontrolnym danych Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz jego Zastępców, pełnomocnik stwierdzł, że o ile przyjąć, że organ popełnił błąd w tym zakresie, to nie ma to zasadniczego znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia, bowiem dane tych osób są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a w takim wypadku zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., która została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, nie jest udostępniana na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uzasadnienie. Z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 P.p.s.a.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne między stronami postępowania, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Informacją publiczną jest treść informacji wytworzonych m.in. przez organy władzy publicznej, w tym dokumenty urzędowe. Należy dostrzec różnicę pomiędzy dokumentami, które stanowią informację publiczną i ich przeciwieństwem, tj. dokumentami roboczymi (wewnętrznymi). W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z: 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14; 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 – wszystkie przywołane orzeczenia zostały opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokumentem urzędowym, w świetle 6 ust. 2 u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tę definicję wyczerpuje sprawozdanie z czynności wyjaśniających prowadzonych w sprawie skargowej. Sprawozdanie stanowi swoistego rodzaju streszczenie tego, jakie czynności były podejmowane w ramach postępowania skargowego prowadzonego na podstawie przepisów Działu VIII Rozdziału 2 K.p.a., analizę dokonanych ustaleń pod kątem stwierdzenia zaniedbań lub nienależytego wykonywania zadań przez pracowników organu administracji publicznej, naruszenia praworządności lub interesu skarżącego, przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania sprawy oraz wnioski z tej analizy płynące. Stanowi zatem oficjalny dokument z postępowania w sprawie, podpisany przez funkcjonariusza i złożony do akt sprawy. Oczywiście treści w dokumentach zawarte, istotne z punktu widzenia interesów obywatela (np. dane osobowe, dane wrażliwe, itp.) podlegają ochronie prawnej poprzez ograniczenie dostępu do takiej informacji (art. 5 u.d.i.p.). W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że sam wniosek (tutaj skarga) wszczynający postępowanie nie stanowi informacji publicznej (przykładowo wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5148/21). W dużym uproszczeniu należy wskazać, iż wniosek wszczynający postępowanie w sprawie indywidualnej jest dokumentem prywatnym. Natomiast czynności podejmowane na skutek wszczęcia postępowania z tego wniosku mają wyłącznie charakter publicznoprawny, a dokumenty wytworzone przez funkcjonariusza publicznego i złożone do akt sprawy są dokumentami urzędowymi, a zatem zawierają informację publiczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie (patrz wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1280/17) akta postępowania skargowego prowadzonego prze Policję zawierają informacje o działalności organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzona sprawą posiadają walor informacji publicznej. Dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie przedstawienia sprawy. Wobec tego, że Komendant Główny Policji błędnie zakwalifikował przedmiot żądania przyjmując, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie może uwolnić się od zarzutu bezczynności w realizacji wniosku z [...] listopada 2023 r. Z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "P.p.s.a." wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a tej ustawy). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy). Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku nie jest efektem świadomego zaniechania organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, lecz błędnej interpretacji przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie powołanych przepisów, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na rzecz skarżącego została zasądzona od organu tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego kwota 100 zł, na którą składa się wpis sądowy.