II SAB/Wa 157/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o dostęp do akt sprawy 1. zobowiązuje Prezesa Agencji Mienia Wojskowego do rozpoznania wniosku P. B. z dnia [...] marca 2020 r. o dostęp do akt sprawy, w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r., doprecyzowanym pismem z dnia 26 lipca 2021 r. P. B. (dalej: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie akt sprawy. Wnioskiem tym, jak wynika z materiału aktowego, P. B. zwrócił się do Prezesa AMW o zaprzestanie bezczynności i umożliwienie zapoznania się ze wszystkimi aktami dotyczącymi jego osoby zgromadzonymi w AMW, a w szczególności: kompletnymi notatkami z jego spotkań z Prezesem AMW K. F., dokumentami z pracy zespołu powołanego w jego sprawie decyzją Prezesa AMW nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., pismem Prezesa AMW K. F., w którym podano datę utraty mocy ostatniej ważnej decyzji o prawie skarżącego zamieszkiwania w lokalu, ustaloną przez ww. w trakcie rozpatrywania pism (skarg i wniosków) skarżącego. Skarżący zwrócił się do organu o przygotowanie akt w poniedziałek [...] marca 2020 r. lub piątek [...] marca 2020 r. w ciągu całego dnia, ewentualnie w dniach [...]-[...] marca 2020 r. na godz. 15.00. Motywując skargę na bezczynność skarżący podniósł, iż do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi w kwestii możliwości zapoznania się z aktami, ani wezwania do sprecyzowania wniosku. Nie otrzymał też postanowienia/decyzji o odmowie udostępnienia akt. Stwierdził, że organ ignoruje jego wnioski i nie udziela na nie odpowiedzi. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, a bezczynność ta jest konsekwencją rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - zobowiązanie Prezesa AMW do udostępnienia akt dotyczących jego osoby, w tym pisma zawierającego ustalone i wskazane przez organ daty utraty mocy decyzji o prawie zamieszkania skarżącego, - nałożenie kary finansowej na Prezesa AMW w związku ze świadomym i konsekwentnym naruszaniem prawa skarżącego do wglądu do akt. W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r., Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że dotychczasowa wieloletnia korespondencja ze skarżącym zawiera ponad trzysta pism i ponad dwadzieścia postępowań sądowych. W trakcie prowadzonych postępowań skarżący wielokrotnie otrzymywał odpowiedzi na swoje wystąpienia oraz miał możliwość zapoznawania się z aktami. Działania organu podlegały też kontroli organu nadzorczego - Ministra Obrony Narodowej oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które to podmioty nie dopatrzyły się nieprawidłowości w działaniach organu. Natomiast z uwagi na sytuację epidemiologiczną w ciągu ostatniego roku i przyjęty system pracy oraz obsługi interesantów nie były możliwe spotkania w Biurze Prezesa AMW, czego domagał się skarżący. W piśmie procesowym z dnia 6 września 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, w szczególności wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga na bezczynność Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku P. B. z dnia [...] marca 2020 r. podlegała uwzględnieniu. Skarga jest dopuszczalna, bowiem pismo skarżącego z dnia [...] października 2020 r. należy zakwalifikować jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zarzut skargi co do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2020 r. jest uzasadniony. Jak wynika z treści tego wniosku skarżący domagał się "umożliwienia zapoznania się ze wszystkimi aktami dotyczącymi jego osoby", a w szczególności z dokumentami wymienionymi w punktach a - c wniosku. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1 w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Natomiast w myśl art. 74 § 1 k.p.a. przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2). Z akt przedstawionych Sądowi do niniejszej sprawy nie wynika, aby do dnia wniesienia skargi Prezes AMW rozpatrzył wniosek skarżącego w sposób określony w powołanych wyżej przepisach. Nie umożliwił bowiem skarżącemu wglądu w akta sprawy, nie wydał też postanowienia o odmowie umożliwienia przeglądania akt. Nie uczynił tego również do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd. Zarzut bezczynności organu względem wniosku z dnia [...] marca 2020 r. jest zatem uzasadniony. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ (wyłączając okres zawieszenia biegu terminów procesowych od dnia 14 marca 2020r. do dnia 24 maja 2020 r. na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...); Dz.U. poz. 568) nie rozpoznaje wniosku o wgląd w akta sprawy przez okres 17 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. został naruszony przez organ w stopniu istotnym. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę skarżący nie wnosił w ww. piśmie z dnia [...] marca 2020 r. o umożliwienie mu spotkania z Prezesem AMW. Jeśli natomiast organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, winien wezwać skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków wniosku poprzez doprecyzowanie zakresu żądania w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął czynności przewidziane w ww. przepisie. Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd nie uznał, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie zwłoka Prezesa AMW w rozpatrzeniu wniosku mogła wynikać z bardzo dużej ilości korespondencji kierowanej przez skarżącego do organu i trudności wynikających z organizacji pracy w okresie pandemii wywołanej COVID-19. Zaniechanie organu nie wskazuje zatem na celowe ignorowanie korespondencji kierowanej przez skarżącego lub też lekceważenie obowiązków określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu Sądu nie znalazł podstaw do wymierzenia Prezesowi AMW grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że orzeczenie o wymierzeniu grzywny organowi administracji ma charakter fakultatywny. Ponadto wymierzenie grzywny służy realizacji funkcji dyscyplinującej, jak też represyjnej oraz prewencyjnej i ma na celu zapobieganie ewentualnym przyszłym działaniom organu narażającym wnioskodawców na negatywne skutki bezczynności. Wniosek o wymierzenie grzywny byłby zatem uzasadniony w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stąd też brak było podstaw do uwzględnienia skargi w powyższym zakresie. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Oddalając wniosek skarżącego w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.