II SAB/Wa 159/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.) Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnieniu informacji publicznej – oddala skargę – W dniu [...] stycznia 2014 r. W. S. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wójta Gminy [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "U.d.i.p.", o przesłanie kopii dokumentu oznaczonego: [...] wymienionego w zarządzeniu Wójta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Powyższy wniosek został zarejestrowany przez Urząd Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. pod poz. email [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na dużą ilość wniosków oraz okoliczność, że udzielenie odpowiedzi wymaga przejrzenia dokumentacji znajdującej się w zasobach Urzędu, objęte wnioskiem informacje zostaną udostępnione w terminie do dnia [...] marca 2014 r. Jako podstawę prawną przedłużenia terminu realizacji wniosku organ wskazał art. 13 ust. 2 U.d.i.p. Pismem z dnia 17 lutego 2014 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy [...] do niezwłocznego rozpoznania ww. wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 U.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 3) zasądzenie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 4) poinformowanie zwierzchnie organy nadzoru, na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a., o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowanym pocztą elektroniczną, zwrócił się do Wójta Gminy [...] o pilne przesłanie kopii dokumentu oznaczonego: [...] wymienionego w zarządzeniu Wójta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Mimo upływu 14-dniowego terminu ustawowego organ - do dnia wniesienia skargi - nie udzielił wnioskowanej informacji, nie podjął też żadnych działań zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostając w całkowitej bezczynności. Skarżący wskazał, iż w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, stosownie do przepisów U.d.i.p., może: - udzielić informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, - udzielić w formie pisma zawiadomienia, odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 U.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udzielania informacji (art. 1 ust. 2 U.d.i.p.), - odmówić udostępnienia informacji publicznej bądź umorzyć postępowanie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 U.d.i.p.), - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p.). Brak podjęcia któregokolwiek z ww. działań tworzy stan bezczynności organu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z milczeniem organu wobec wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. Bezprawne zachowanie organu notorycznie się powtarza, organ od lat nieprzerwanie kompromituje swój urząd pozbawiając w ten sposób obywateli złudzeń co do jego rzetelności, a tym samym zaufania do organów państwa. Powyższe uzasadnia wniosek o skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 155 § 1 P.p.s.a i poinformowanie o tym fakcie powtarzających się istotnych naruszeń prawa zwierzchnie organy nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 P.p.s.a., zaś z ostrożności procesowej, w razie gdyby skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy, w tym o zwolnienie z kosztów postępowania - o odrzucenie wniosku zarówno w zakresie zwolnienia z kosztów, jak również przyznania pomocy prawnej z urzędu. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpił stan bezczynności, ani przewlekłości postępowania. Zarzuty stawiane organowi przez skarżącego są gołosłowne i po raz kolejny udowadniają fakt celowego i notorycznego wprowadzania w błąd Sądu. Dodatkowo organ zauważył, iż zarówno W. S. jak i J. S. z przysługującego im prawa do uzyskania informacji publicznej korzystają w sposób nadmierny, zasypując m.in. Wójta Gminy [...] setkami wniosków. Właśnie ta ilość i jednostkowe rozdrobnienie informacji będących przedmiotem poszczególnych wniosków dowodzi czynienia nadmiernego i niczym nieuzasadnionego użytku z prawa do informacji publicznej przez uprawniony podmiot, przybierającego charakter nadużycia tego prawa. Działalność podejmowana przez wyżej wymienionych jest ewidentnym wypaczeniem uprawnień przysługujących każdemu obywatelowi na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działania takie nie tylko nie służą wnioskodawcom w osiągnięciu celu, ale również paraliżują pracę organów Gminy. Organy te, zamiast realizować zadania, do których zostały powołane, musza poświęcać swój czas i środki finansowe, aby wywiązać się z nałożonego na nie ustawą obowiązku informacyjnego. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Wójt Gminy [...], udzielając odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r., poinformował skarżącego, że dokumentacja objęta wnioskiem jest w posiadaniu skarżącego - została mu przekazana za pismem Wójta Gminy [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności organu oraz zasądzenie kosztów postępowania wskazując, iż wnioskowana informacja została ostatecznie przesłana przez organ przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a U.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 U.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzucana w sprawie bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (m.in. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, publ.: LEX nr 491969). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie U.d.i.p, wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 U.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 U.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Przepis art. 13 U.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 U.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 U.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 U.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 U.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 U.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania za strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, iż w sprawie nie jest kwestionowany zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy [...] jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p., a zatem jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei żądana informacja stanowi informację publiczną na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a U.d.i.p. (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie podziału działek położonych w miejscowości W. gmina [...]). Przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przesłanie kopii dokumentu oznaczonego: [...] wymienionego w zarządzeniu Wójta nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wniosek ten został zarejestrowany przez Urząd Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. pod poz. email [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 U.d.i.p., Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę w trybie art. 13 ust. 2 U.d.i.p., iż objęte wnioskiem informacje zostaną udostępnione w terminie do dnia [...] marca 2014 r. Jako powód opóźnienia w realizacji wniosku organ wskazał dużą ilość złożonych wniosków oraz okoliczność, że udzielenie odpowiedzi wymaga przeanalizowania dokumentacji znajdującej się w zasobach urzędu. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] lutego 2014 r. - na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje podpis dorosłego domownika - żony J. S.. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego nie spotkał się z "milczeniem" organu, lecz z konkretną reakcją z jego strony. Organ, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 U.d.i.p., przedłużył termin rozpoznania wniosku wskazując jednocześnie powody opóźnienia w jego rozpoznaniu. Powody te, w ocenie Sądu, znajdują uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd z urzędu posiada wiedzę o bardzo dużej ilości wniosków kierowanych do organu przez skarżącego (a także przez J. S.) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej m.in. działalności organów gminy. Nie można nie zgodzić się z argumentacją organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że w istocie "zasypywanie Wójta Gminy [...] setkami wniosków" dotyczących niejednokrotnie szczegółowych, rozproszonych danych, wymaga znaczącego zaangażowania pracowników organu w prace związane z realizacją obowiązków informacyjnych. Nawarstwienie zadań związanych z obowiązkiem udzielenia odpowiedzi na kolejne wnioski (w tym sporządzenie kopii dokumentów, wyszukiwanie danych, opracowywanie szczegółowych odpowiedzi na konkretne pytania) może uniemożliwiać ich każdorazową realizację w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 U.d.i.p. W takiej sytuacji w pełni uzasadnione jest skorzystanie z możliwości przedłużenia terminu realizacji wniosku w trybie przewidzianym w art. 13 ust. 2 U.d.i.p. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której realizacja dużej ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej będzie wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które mogą zakłócić normalny tok działania organu i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Zaznaczenia wymaga, że przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, intencją ustawodawcy nie było tworzenie instrumentów skutkujących utrudnieniem funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa uzyskania informacji publicznej. W świetle powyższego nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący "milczenia" organu wobec wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierując do skarżącego pismo z dnia [...] lutego 2014 r., organ podjął w terminie instrukcyjnym, wynikającym z art. 13 ust. 1 U.d.i.p., działania w celu przedłużenia terminu rozpoznania wniosku podając przyczyny, które w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za usprawiedliwione. Uczynił to zatem zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 2 U.d.i.p. W tej sytuacji skargę na bezczynność organu należy uznać za przedwczesną. Skarga została bowiem wniesiona w dniu 17 lutego 2014 r. - wprawdzie po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 U.d.i.p. - jednakże przed upływem maksymalnego do udzielenia informacji publicznej 2-miesięcznego terminu wynikającego z art. 13 ust. 2 U.d.i.p. Termin ten upływał w dniu [...] marca 2014 r. Zatem w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Końcowo Sąd zauważa, iż nie ma racji skarżący twierdząc, że "wniesienie skargi do WSA wymusiło w końcu na organie wydanie wnioskowanej informacji, którą ostatecznie przesłano przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r.". Jak wskazano w części sprawozdawczej uzasadnienia odpowiedź na przedmiotowy w sprawie wniosek została przez organ udzielona w dniu [...] marca 2014 r. (doręczona w dniu [...] marca 2014 r.). Natomiast odpowiedź z dnia [...] lutego 2014 r. dotyczyła wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. zarejestrowanego - jak wskazał organ - pod poz. email[...]. Wniosek w sprawie niniejszej - jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń - stanowił w istocie powielenie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. Dokonanie ustaleń w tym względzie wymagało jednak przeprowadzenia uprzedniej analizy dokumentów znajdujących się w organie, jak i treści wniosków składanych przez skarżącego, co dodatkowo potwierdza zasadność przedłużenia terminu realizacji wniosku w trybie art. 13 ust. 2 U.d.i.p. Już tylko na marginesie zaznaczyć należy, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazany został dokument znak: [...], przy czym jak wynika z wyjaśnień organu dokument tak oznaczony nie istnieje (pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r.), istnieje wyłącznie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. znak: [...] udostępniona skarżącemu przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzucana w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego u umorzenie postępowania na podstawie 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości ma miejsce wówczas, gdy będąc bezczynnym w dacie wniesienia skargi organ wyda określony akt (decyzję) lub dokona czynności przed datą wyrokowania. Okoliczności te czynią merytoryczne rozpoznanie sprawy niedopuszczalnym. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. bowiem organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Sąd nie stwierdził również podstaw do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego, określonego w art. 155 § 1 P.p.s.a., o co wnosił skarżący, albowiem w sprawie nie wystąpiły istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie.