II SAB/Wa 16/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2004r. sprawy ze skargi G.L. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, punktu 1 wniosku skarżącego G.L. z dnia 18 października 2003r. w części dotyczącej sposobów realizacji zadań Ministerstwa Sprawiedliwości; 2) w pozostałej części skargę odrzuca. W dniu 18 października 2003r. G.L. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o udzielenie informacji o zakresie działania Ministerstwa Sprawiedliwości i sposobach, w jakich zadania te są realizowane, ponadto wniósł o przesłanie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie załatwiania wniosków, skarg i próśb osadzonych w Zakładach Karnych i Aresztach Śledczych (Dz. U. Nr 151, poz. 1467) oraz o interpretację przepisów prawa wskazanych we wniosku. Wydział [...] Biura Ministra Sprawiedliwości pismem z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] udzielił G.L. odpowiedzi informując, że jego pismo zostało przekazane według właściwości Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej we W. Dodatkowo skarżący został poinformowany, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie jest uprawnione do przesyłania aktów prawnych. G.L. pismem z dnia 14 listopada 2003r. ponowił swój wniosek z dnia 18 października 2003r.. W dniu 5 stycznia 2004r. G.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudzielenie mu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż skarżący wnosił o przesłanie aktów prawnych i o interpretację przepisów rozporządzenia. Zdaniem Ministra, korespondencja G.L. nie zawierała prośby o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie wniosek o taką interpretację przepisów, która umożliwiłaby mu zapoznanie z aktami osobowymi znajdującymi się w Zakładzie Karnym. Dodatkowo w piśmie z dnia 28 czerwca 2004r. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że udzielił G.L. odpowiedzi w dniu 3 listopada 2003r. informując, że Ministerstwo nie przesyła aktów prawnych. W dniu 28 maja 2004r. G.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia 6 lipca 2004r. Minister Sprawiedliwości poinformował, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). G.L. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Ministra Sprawiedliwości. Analizując żądanie skarżącego należy zauważyć, że w istocie domagał się on wskazania zakresu i form (sposobów) działania Ministerstwa Sprawiedliwości, przesłania aktu prawnego oraz dokonania interpretacji przepisów prawa. Zarzut bezczynności organu zawsze musi być rozpatrywany na gruncie konkretnej regulacji prawnej. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Informacje publiczne można podzielić na dwie grupy. Z uwagi na treść art. 1 ust. 2 można wyodrębnić informacje, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie zawartym w omawianej ustawie, bądź też takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Dotyczy to również art. 6 ustawy, w którym mogą znaleźć się oba wymienione typy. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Może powstać w związku z tym pytanie, czy informacja publiczna odnosi się do informacji o prawie? Zasadniczo informacja taka stanowi w świetle przedstawionego określenia informację publiczną. Jednakże w tym przypadku wchodzi w grę odrębna regulacja przewidziana w art. 1 ust. 2 ustawy. Stąd dostęp do treści aktów normatywnych odbywa się na zasadach określonych ustawą z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Informację udzielaną w trybie omawianej ustawy stanowić będą natomiast wiadomości o projektowanych aktach normatywnych, czy aktach nieogłoszonych. Zakres zadań Ministerstwa Sprawiedliwości wynika w szczególności z regulacji zawartych w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.), rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 200lr. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Sprawiedliwości (Dz. U. Nr 122, poz. 1342), zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 marca 2002r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Sprawiedliwości (M.P. nr 11, poz. 199). Wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego, a niecelowym jest wyliczanie tu wszystkich aktów prawa materialnego i procesowego dotyczących funkcjonowania MS. Skoro więc zakres działania Ministerstwa wynika z przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa, a dostęp do aktów normatywnych jest powszechny, to tym samym żądanie skarżącego w takim zakresie nie mogło być zrealizowane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cytowane regulacje, precyzując zakres działania organu, określają także sposoby realizacji jego zadań. I w tym sensie żądanie skarżącego - w zakresie realizacji zadań organu - należało rozpatrzyć tak, by odpowiednio oddzielić te kwestie, które nie są udostępniane w trybie i na zasadach określonych przedmiotową ustawą, od tych, które stanowią informację publiczną. Nie wszystkie bowiem sprawy zostały określone przez samego ustawodawcę w przepisach iuris cogentis. Sposób realizacji zadań wynika także z aktów organu o charakterze wewnętrznym, np. regulaminu organizacyjnego, decyzji czy zarządzeń wewnętrznych. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Regulamin organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości, decyzje czy zarządzenia wewnętrzne są aktami wewnętrznymi wytworzonymi przez organ, nie funkcjonującymi w obiegu publicznym, regulującymi w sposób szczegółowy realizację zadań nie tylko w ramach struktury organu, ale także w ramach współpracy z podmiotami zewnętrznymi. W tym zakresie sposób realizacji zadań organu stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a", "d" i "e", będąc rodzajem informacji dotyczącej trybu działania, sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000r. nr: 98, poz. 1071 z późn. zm.). W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ w tym zakresie pozostawał w zwłoce, toteż Sąd w oparciu o art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do załatwienia, w odpowiedniej części, wniosku skarżącego. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania w odniesieniu do żądania przesłania rozporządzenia. Na podstawie art. 1 ust. 2 dostęp do treści aktów prawnych regulowany jest przywołaną wcześniej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Również żądanie dokonania interpretacji przepisów prawa nie ma charakteru informacji publicznej, ponieważ nie dotyczy dokumentów czy faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Nie może być więc rozstrzygane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie znajduje w tym przypadku zastosowania, nie jest bowiem spełniony jej zakres przedmiotowy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją. Reasumując, skoro więc wobec części wniosku skarżącego (przesłanie zakresu działania MS, rozporządzenia i wykładni przepisów prawa) nie mogła zostać zastosowana ustawa o dostępie do informacji publicznej, to tym samym skargę na bezczynność organu w tym zakresie należało uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.