II SAB/Wa 16/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – zobowiązuje Szefa Kancelarii Sejmu do rozpatrzenia wniosku R. Z. z dnia [...] listopada 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2010 r. R. Z. wystąpił do Szefa Kancelarii Sejmu o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii prawnej, sporządzonej w związku z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 10 marca 2009 r. dotyczącego usunięcia ze strony internetowej Sejmu RP jego danych osobowych związanych ze sferą prywatności. W odpowiedzi na powyższy wniosek, na podany adres mailowy zostało przekazane wnioskodawcy pismo p.o. Naczelnika Wydziału Rozpatrywania Korespondencji w Biurze Korespondencji i Informacji – S. G. z dnia [...] listopada 2010 r. informujące, iż żądana opinia prawna nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, iż opinia została sporządzona na użytek Szefa Kancelarii Sejmu i dotyczyła – oprócz oceny zasadności złożonego wniosku z dnia 10 marca 2009 r. o usunięcie ze strony internetowej Sejmu danych osobowych wnioskodawcy związanych ze sferą prywatności – także ewentualnych przyszłych działań Kancelarii Sejmu w zakresie publikowania danych osobowych posłów. W uzasadnieniu tego stanowiska został powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, z którego wynika, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej, a o zakwalifikowaniu jej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu R. Z. wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu bezczynności oraz jego skutków. Skarżący podniósł zarzut niedochowania przez Szefa Kancelarii Sejmu terminu, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz formy decyzji administracyjnej odmowy udzielenia informacji, a także naruszenia art. 12, art. 35 § 1-2 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżący uznał, iż faktycznie odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej. Powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SAB/Lu 44/10, zgodnie z którym opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Szefa Kancelarii Sejmu skarga nie jest zasadna. Organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie jest zobowiązany do udostępniania opinii prawnej, która nie ma charakteru informacji publicznej. Podtrzymując argumentację prezentowaną w sprawie, wskazał, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej, a o zakwalifikowaniu jej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. I OSK 89/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie uznaje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przez prawo, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choć organ błędnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006 r., str. 37). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W literaturze zwraca się uwagę, że pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej. Wykładnia art. 1 ustawy mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego terminu. Powodowałoby to, że jako informację publiczną traktowano by tylko tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowano by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, sprzeczne między innymi z art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis ten wskazuje bowiem wyjątki od zasady udostępniania, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznej. Taka wykładnia nie uwzględniałaby też art. 61 Konstytucji RP (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 25 i nast.). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl.). Stąd Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Będąca przedmiotem sporu opinia Biura Prawnego i Spraw Pracowniczych Kancelarii Sejmu z dnia [...] maja 2009 r., z którą Sąd zapoznał się, rozstrzygając sprawę, stanowi informację publiczną. Opinia ta została sporządzona na zlecenie ówczesnego Szefa Kancelarii Sejmu do podjęcia decyzji w sprawie wniosku R. Z. dotyczącego usunięcia z systemu informacyjnego Sejmu jego danych osobowych związanych ze sferą prywatności oraz ewentualnych przyszłych działań Kancelarii Sejmu w zakresie publikowania w tym systemie danych osobowych posłów z zakresu sfery prywatności. Przedmiotowy dokument służy zatem realizowaniu zadań publicznych przez organ, stanowi więc zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, w którym Sąd ten stwierdził, że opinia prawna sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej (starosty) stanowi informację publicznej (publ.https://cbois.nsa.gov.pl). Odnosząc się do powołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, zauważyć należy, iż dotyczył on, jak wynika z jego uzasadnienia, opinii prawnej niepozostającej w związku z interesem publicznym (opinia miała służyć wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego). Stwierdzenie, iż żądana przez skarżącego opinia stanowi informację publiczną nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępniania przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź przez udzielenie informacji, bądź wydania decyzji o odmowie). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.