II SAB/Wa 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2017 r. W. S. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wójta Gminy [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", o przekazanie informacji: 1) czy, a jeżeli tak, to kiedy, komu i za ile Gmina [...] sprzedała którąś z dróg nabytych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. [...] położonych w obrębie [...] Gmina [...]? 2) jeśli tak, to w jakim trybie doszło do sprzedaży, czy był ogłaszany przetarg? 3) czy Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na sprzedaż, jeśli tak, wnoszę o przesłanie kopii stosownej uchwały w tej sprawie, Wnioskodawca wskazał, iż nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Wójt Gminy [...] poinformował wnioskodawcę, że podanie o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Wniosek wnioskodawcy, z uwagi na jego zbyt ogólne sformułowanie, nie spełnia powyższych wymogów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na konkretne informacje publiczne, których udostępnienia wnioskodawca się domaga. Organ podkreślił, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Pismem z dnia 17 grudnia 2017 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2017 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy [...] do niezwłocznego rozpoznania ww. wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W motywach skargi skarżący wskazał, iż ustawowy 14-dniowy termin na realizację wniosku z dnia [...] września 2017 r. upłynął skutecznie w dniu [...] października 2017 r. Mimo upływu kolejnych 77 dni organ nie udzielił odpowiedzi, czym rażąco naruszył prawo i co uzasadnia zarówno zarzut bezczynności organu, jak i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, w tym o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny organowi oraz oddalenie wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wniósł nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem skarżącego. Organ wskazał, iż rozpoznając niniejszą sprawę nie sposób pominąć ogromnej liczby spraw wszczynanych przez W. i J. S., przy wsparciu ich pełnomocników w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, co jest okolicznością powszechnie znaną. Przykładowo od początku 2017 r. do chwili obecnej obaj wnioskodawcy skierowali do tutejszego Urzędu (obu organów Gminy) ponad 800 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej, nie licząc pozostałej korespondencji, skarg, odwołań, zażaleń oraz korespondencji otrzymywanej od innych instytucji i organów w związku z "zawiadomieniami" kierowanymi przez ww. osoby, przy czym tego typu zachowania wnioskodawców mają miejsce od wielu lat. Okoliczność ta dowodzi niezrozumienia przez W. i J. S. istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, bądź świadczy o celowym nadużywaniu prawa w omawianym zakresie, by w efekcie utrudnić funkcjonowanie, a wręcz sparaliżować prace Urzędy Gminy zatrudniającego niespełna 30 osób, które zamiast wykonywania powierzonych im obowiązków służbowych, zmuszone są poświęcać czas na rozpatrywanie często niedorzecznych wniosków obu skarżących. Organ zaznaczył, iż prawo do informacji publicznej, wyrażone w art. 61 Konstytucji RP, zostało ukształtowane jako "uprawnienie", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością. Z tych względów nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym w skardze, że każda informacja - związana z działaniem podmiotów wymienionych w ww. przepisie - jest informacją publiczną. Potwierdza to utrwalona już linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Powszechnie jest też wyrażany pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Wójt Gminy [...] - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot wniosku - informacje dotyczące czynności prawnych organów Gminy [...] podjętych w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. [...] - posiada walor administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy bowiem kluczowej dla informacji publicznej materii gospodarowania mieniem komunalnym. Spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle stanowiska zaprezentowanego przez pytany organ w odpowiedzi na wniosek, istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy żądanie strony było sprecyzowane na tyle, by umożliwić organowi merytoryczne rozpoznanie wniosku. W ocenie tut. Sądu na powyższe pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Wbrew twierdzeniom organu żądanie strony zawarte we wniosku inicjującym postępowanie było na tyle konkretne, że umożliwiało dokładne określenie jego przedmiotu. Strona w sposób szczegółowy określiła zakres swojego zainteresowania, nawiązując do kwestii losów majątku, nabytego przez organ w drodze konkretnej decyzji Wojewody. Sposób sformułowania żądania strony spełniał więc minimalne wymogi stawiane wnioskom inicjującym postępowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym umożliwiał organowi podjęcie działań, dla merytorycznego rozpoznania tegoż wniosku. W konsekwencji powyższego, brak podjęcia takich działań przez organ sprawił, iż popadł on w bezczynność w rozpoznaniu wniosku strony. Analizując całokształt niniejszej sprawy oraz biorąc pod uwagę podnoszoną w odpowiedzi na skargę olbrzymią aktywność skarżącego w pozyskiwaniu od organu informacji publicznej, tut. Sad doszedł do wniosku, iż bezczynność organu nie miała charakteru kwalifikowanego. Bezczynności tej nie sposób bowiem oceniać w oderwaniu od faktu inicjowania przed niniejszym organem przez stronę skarżącą, setek postępowań dotyczących dostępu do informacji publicznej, jak też w oderwaniu od ograniczonych (z uwagi choćby na liczebność pracowników organu) możliwość terminowego załatwiania spraw strony przez organ. Nadmienić zaś należy, iż rozpoznawanie wniosków dotyczących dostępu do informacji publicznej nie stanowi głównego przedmiotu działania Urzędu Gminy. Wobec braku stwierdzenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, konsekwentnie nie zachodziła możliwość wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.149 par.1 pkt.1 i art.149 par.1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) . O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) .