II SAB/Wa 162/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...]. do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. S. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...]. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...]. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 16 lutego 2024 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...]. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, a także w zakresie w jakim przepis ten stanowi, iż jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się, 4. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o stwierdzenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...]. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie: Czy w okresie od [...] stycznia 2013 r. do dnia złożenia wniosku w Liceum były przeprowadzane kontrole przez podmioty wymienione w pkt a) – n) wniosku, ewentualnie pozostałe podmioty publiczne uprawnione do przeprowadzenia kontroli w szkole. Jeśli tak skarżący wniósł o wskazanie, kiedy dany podmiot przeprowadził kontrolę, bądź kontrole, w odniesieniu do podmiotów, o których mowa w pkt 1 lit. o) wniosku, wniósł również o wskazanie ich nazw; 2. dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, o których mowa w pkt 1 wniosku, oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów je przeprowadzających. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał udostępnienie informacji w formie elektronicznej za pośrednictwem ePUAP. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2024 r. organ poinformował skarżącego, że informacja, o udostępnienie której się zwrócił, nie może być udostępniona w formie wskazanej we wniosku (w sposób wskazany we wniosku), tj. w formie elektronicznej za pośrednictwem ePUAP. Skarżący podkreślił, że w ww. piśmie organ ograniczył się jedynie do lakonicznych stwierdzeń, jakoby środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiały udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej we wniosku. Następnie w sposób arbitralny stwierdził, że informacje zostaną udostępnione w formie pisemnej, poprzez wysłanie kopii dokumentów na skrytkę pocztową w terminie do [...] lutego 2024 r. Skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. poprosił organ o uszczegółowienie przyczyn, dla których nie może udostępnić informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, a także o procedowanie wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p. Skarżący podał, że organ wysłał mu dokumenty w formie pisemnej na adres skrytki pocztowej za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] lutego 2024 r., pomimo że skarżący nigdy nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. W ocenie skarżącego, działanie organu było wprost sprzeczne z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który jasno wskazuje, że w razie gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanej w powiadomieniu, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie, a umorzenie postępowania powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skarżący stwierdził ponadto, że poddaje w wątpliwość niemożność udostępnienia przez organ informacji publicznych, o które wnosił, w sposób i w formie wskazanych we wniosku. Podsumowując, skarżący podniósł, że wskazany przez organ termin udostępnienia informacji upłynął [...] lutego 2024 r. Organ powinien udostępnić informacje publiczne w sposób i w formie wskazanej we wniosku lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jednak na dzień złożenia skargi organ nie podjął żadnej z tych czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska Dyrektor podniósł, że przy piśmie z dnia [...] lutego 2024 r. przesłał pisemnie skarżącemu 170 stron dokumentów, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. W związku z liczbą dokumentów, o które wnioskował skarżący, i ich objętością brak było możliwości udostępnienia dokumentów za pośrednictwem ePUAP. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2024 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdził, że jego zdaniem pismo organu z dnia [...] stycznia 2024 r. nie stanowi powiadomienia w rozumieniu art. 14 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie wskazuje przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, a także nie wskazuje, że jeśli wnioskodawca chce otrzymać informacje, o które wnosił, w sposób i formie wskazanej przez organ, powinien w ciągu 14 dni złożyć nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pod rygorem umorzenia postępowania. Skarżący podkreślił, że okolicznością irrelewantną jest przesłanie mu przez podmiot zobowiązany dokumentów drogą pocztową, gdyż organ uczynił to bez jego wniosku, działając de facto z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...]. zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Skoro szkoła wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, to oznacza, że jej dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez podmiot zobowiązany. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. dotyczył prowadzonych w okresie od [...] stycznia 2013 r. do dnia złożenia wniosku kontroli [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...].. Informacja ta jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r., skierowanym do wnioskodawcy, zgodził się w istocie ze stanowiskiem wnioskodawcy, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi informację publiczną. Ponadto przedłużył termin udostępnienia informacji do dnia [...] lutego 2023 r., wskazując na potrzebę analizy dokumentów i ich anonimizacji. Wskazał również, że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i formie określonych we wniosku (tj. w formie elektronicznej za pośrednictwem ePUAP). Dlatego wnioskowane informacje zostaną przesłane w formie pisemnej na wskazany adres skrytki pocztowej w terminie do dnia [...] lutego 2024 r. Jak zasadnie podnosi skarżący, ten sposób udzielenia odpowiedzi przez Dyrektora nie stanowi prawidłowego wypełnienia wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązków przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Co szczególnie istotne, w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przewidziano ogólną zasadę, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ustawodawca przewidział w art. 14 ust. 2 ustawy tryb postępowania w przypadku, gdy nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Otóż, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżący jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał wyraźnie formę elektroniczną za pośrednictwem ePUAP. Organ był zatem co do zasady zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji w sposób i w formie wskazanych we wniosku. Jeżeli zaś nie mógł tego uczynić, powinien zastosować opisany wyżej tryb przewidziany w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ wskazał wprawdzie w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. (a więc terminie określonym w u.d.i.p.), że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i formie określonych we wniosku. Poinformował w związku z tym, że wnioskowane informacje zostaną przesłane w formie pisemnej na wskazany adres skrytki pocztowej. Dyrektor wypełnił zatem jedynie częściowo obowiązki nałożone na niego treścią art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Po pierwsze, organ poinformował bowiem wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Uczynił to wprawdzie lakonicznie, powołując się na brak odpowiednich środków technicznych, jednak powyższe pozwala poznać zasadnicze motywy stanowiska organu. Na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny, czy organ faktycznie nie dysponuje środkami technicznymi do udostępnienia żądanej informacji w formie i w sposób wskazany we wniosku. Po drugie, organ wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, tj. poprzez jej przesłanie na skrytkę pocztową wskazaną przez skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. zakwestionował stanowisko organu. Z treści tego pisma wynika jednoznacznie, że skarżący nie wyraził zgody na udostępnienie mu żądanej informacji w formie wskazanej przez organ. Tymczasem, jak już wskazano, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Umorzenie postepowania, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący po powiadomieniu go, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, i wskazaniu, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, nie złożył ponownego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub w formie wskazanych przez organ. Nie jest również sporne, że organ nie wydał w tej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...]. pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na ten wniosek, informując skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie może zostać udostępniona w formie i w sposób wskazany we wniosku. Organ przesłał również skarżącemu informację publiczną, choć w innej formie niż wnioskował o to skarżący. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność Dyrektora nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej interpretacji określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. trybu postępowania. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.