II SAB/Wa 163/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w W. w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r. 1. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w W. do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i przesłania akt administracyjnych organowi 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej na rzecz [...] Fundacji [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 389/08, odrzucił skargę [...] Fundacji [...] z siedzibą w W. na działanie Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wskazując, że zaskarżone przez Fundację pismo Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani także aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co oznacza, iż nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego, w związku z czym Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Ponadto Sąd podkreślił, że stroną postępowania wpadkowego może być tylko strona postępowania "głównego", natomiast na dzień złożenia wniosku o udostępnienie do wglądu akt postępowania wpadkowego w sprawie o udostępnienie akt J. S., Fundacja nie była stroną postępowania, bowiem organ w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał postanowienie o odmowie jej dopuszczenia do postępowania w sprawie. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła [...] Fundacja [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 146 § 2, art. 149, art. 135 oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 kpa, poprzez nieusunięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenia prawa dokonanego przez Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, polegającego na naruszeniu prawa strony do przeglądania akt sprawy wpadkowej o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Fundacja nie ubiegała się o udostępnienie jej akt postępowania administracyjnego w sprawie "głównej" J. S., lecz akt postępowania wpadkowego, wszczętego wnioskiem [...] Fundacji [...] o jej dopuszczenie, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa, do udziału w postępowaniu głównym jako organizacji społecznej. [...] Fundacja [...] wskazała ponadto, że w sytuacji, gdy organ administracji chce uniemożliwić zapoznanie się z aktami postępowania, to powinien na podstawie art. 74 § 2 kpa, wydać stosowne postanowienie, umożliwiając tym samym instancyjną i sądowoadministracyjną weryfikację jego działania, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 10 października 2008 r. w sprawie sygn. akt OSK 1081/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Dalej Sąd wskazał, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niniejsza sprawa znajduje się w tym katalogu. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z treści art. 73 § 1 kpa wynika, że strona może realizować prawo do przeglądania akt sprawy na każdym etapie postępowania, co oznacza, że organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Natomiast odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, o czym stanowi art. 74 § 2 kpa. Do wydania, na podstawie art. 74 § 1 kpa, postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 kpa zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie z treści art. 73 § 1 kpa wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a to oznacza, że organ rozpatrujący wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony, lecz nie zwalnia to organu od załatwienia wniosku w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Załatwiając bowiem żądanie wydania z akt sprawy odpisu dokumentów organ administracji ma obowiązek wydania takiego odpisu lub podjęcia postanowienia o odmowie wydania odpisu. Przepis art. 74 § 2 kpa winien mieć zatem zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że w niniejszej sprawie [...] Fundacja [...] nie ubiegała się o udostępnienie jej akt postępowania administracyjnego J. S., czyli sprawy głównej, lecz wnosiła o udostępnienie akt postępowania wpadkowego wszczętego wnioskiem Fundacji o jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu głównym jako organizacji społecznej. Domagała się więc udostępnienia dokumentów dotyczących jej incydentalnej i tylko tej sprawy. Ponadto podniósł, że rozpatrując wniosek [...] Fundacji [...], o którym mowa, Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W. nie wydał stosownego postanowienia, do czego był zobowiązany na podstawie art. 74 § 2 kpa, czym uniemożliwił sądowoadministracyjną kontrolę swojego działania. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W. pozostawał w bezczynności w tym zakresie i wskazał, iż tak też należało traktować skargę złożoną przez [...] Fundację [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadku w ustawie przewidzianym także inne osoby. Przypomnieć należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustanowionym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy również zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte czy czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien być wydany, zaś czynność dokonana, wyrażająca się na przykład w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. Reasumując, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia, czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skarga jest zatem dopuszczalna, o ile dotyczy jednej z wyżej wymienionych form działania organu administracji publicznej. Konsekwencją tego toku rozumowania jest stwierdzenie, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdy nie dotyczy żadnej z wyżej wymienionych form działania organu administracji publicznej. Rozpoznając skargę kasacyjną Fundacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa znajduje się co do rodzaju i charakteru w prawnej formie działania administracji publicznej wyznaczonej przez art. 3 § 2 ppsa. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Również NSA przesądził, że w zakresie wniosku [...] Fundacji [...] o udostępnienie jej akt postępowania administracyjnego (incydentalnego) wszczętego jej wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu głównym jako organizacji społecznej, organ pozostaje w bezczynności. Wobec powyższych ustaleń organ powinien ponownie rozpatrzyć wniosek Fundacji i albo udostępnić akta zgodnie z wnioskiem albo wydać stosowne postanowienie na podstawie art. 74 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.