II SAB/Wa 163/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy C. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. M. S. zwrócił się do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: 1. Ile Gmina [...] i wszystkie podległe jej jednostki (szkoły, przedszkola, biblioteka itp.) wytworzyła odpadów ze spalania węgla, miałów i innych materiałów stałych wykorzystywanych do wytwarzania energii cieplnej w ostatnich pięć latach. Wnoszę o udostępnienie wszystkich dokumentów to potwierdzających. 2. W jaki sposób Gmina [...] wykorzystała, zutylizowała lub przekazała odpady ze spalania węgla, miałów i innych materiałów stałych wykorzystywanych do wytwarzania energii cieplnej w ostatnich pięciu latach. Wnoszę o udostępnień wszystkich dokumentów to potwierdzających. 3. Na jakie drogi, działki lub inne tereny Gmina [...] nawiozła wytworzone bądź pozyskane popioły lub inne odpady ze spalania węgla, miałów i innych materiałów stałych wykorzystywanych do wytwarzania energii cieplnej w ostatnich pięć latach. Wnoszę o udostępnienie wszystkich dokumentów to potwierdzających. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia [...] września 2021 r. poinformował, że: - do 2019 r, budynki jednostek podległych Gminie [...], położone w [...] tj. szkoła, przedszkole, ośrodek zdrowia oraz budynek urzędu gminy ogrzewane były olejem opałowym, - od 2019 r. budynki jednostek podległych Gminie [...], położone w [...] tj. szkoła, przedszkole, ośrodek zdrowia, biblioteka oraz budynek urzędu gminy ogrzewane są gazem; - do 2019 r. budynek biblioteki ogrzewany był gazem z wolnostojącego zbiornika; - od 2021 r. gazem ogrzewany jest budynek Klubu [...] przy ul. [...]. Wcześniejszy rodzaj stosowanego opału w ww. budynkach to olej opałowy. - do 2019 r. węgiel wykorzystywany był w kuchni szkoły podstawowej w [...]. Popiół powstający ze spalania węgla był na bieżąco przekazywany podmiotom odbierającym odpady komunalne z którymi Gmina [...] miała podpisaną umowę; - obecnie budynek filii Szkoły Podstawowej w [...] jest ogrzewany olejem opałowym. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). przez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dawniej Wójta Gminy [...]) do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że do dnia złożenia tej skargi tj. [...] lutego 2022 roku organ administracji publicznej nie udostępnił części żądanej informacji ponieważ w odpowiedzi z dnia [...] września 2021 roku: nie wyjaśnił jakie paliwo było używane w szkole w [...] w okresie od 2017 do 2019 roku, ile wytworzono tam odpadów i nie przekazał dokumentów to potwierdzających, nie wyjaśnił w jaki sposób Gmina [...] wykorzystała, zutylizowała lub przekazała odpady ze spalania paliw stałych, które używane były w szkole w [...] w okresie od 2017 do 2019 roku i nie przekazał dokumentów potwierdzających, nie przekazał dokumentów potwierdzających utylizację popiołów powstałych w kuchni szkoły podstawowej w [...] w okresie od 2017 do 2019 roku, nie udostępnił informacji na jakie drogi, działki lub inne tereny Gmina [...] nawiozła wytworzone lub pozyskane popioły lub inne odpady ze spalania węgla, miałów lub innych materiałów stałych wykorzystywanych do wytwarzania energii cieplnej w okresie od 2017 do 2021 roku i nie udostępnił dokumentów to potwierdzających. Skarżący wskazał, że w wyniku takich działań Gmina [...] zanieczyściła w roku 2021 grunty rolne, które użytkuję, w wyniku czego ubezpieczyciel, w imieniu Gminy [...] musiał wypłacić stosowne odszkodowanie. Podał m.in., że po uzyskaniu odpowiedzi z dnia [...] września 2021 roku, informował Wójta Gminy [...] (obecnie Burmistrza Miasta i Gminy [...]) i pracownika wyznaczonego do przygotowania odpowiedzi na wniosek, o brakach w odpowiedzi i żądał jej uzupełnienia. Do dnia złożenia tej skargi tj. [...] lutego 2022 roku organ administracji publicznej nie uzupełnił swojej odpowiedzi ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust, 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz Urzędu miasta i gminy [...] kosztów postępowania. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek. Podał, że po tym, jak skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność organ pismem z dnia [...] marca 2022 r. udzielił Skarżącemu odpowiedzi uzupełniającej, o następującej treści: "Ad pkt 1) Jedyne popioły ze spalania paliw stałych jakie były wytwarzane do 2019 r. powstawały w kuchni szkolnej budynku Szkoły Podstawowej w [...]. Gromadzone popioły były przekazywane na bieżąco podmiotom, z którymi Gmina [...] podpisała umowę na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Odbiór popiołów z kuchni szkolnej pokrywał się z dniem odbioru odpadów sprzed posesji mieszkańców sąsiadujących ze szkołą. Ilość popiołów nie była odrębnie ewidencjonowana. Od [...] września 2015 r. po termomodernizacji wszystkie pomieszczenia w m. [...] wykorzystywane na filię Szkoły podstawowej w [...] ogrzewane są olejem opałowym.; Ad pkt 2) Na podstawie informacji przekazywanych przez podmioty odbierające popioły z terenu gminy [...], w tym popioły pochodzące z kuchni w budynku Szkoły Podstawowej w [...] wiadomo, iż popioły były zagospodarowywane w poszczególnych latach w następujący sposób; W 2016 r.: 54,78 Mg odpady unieszkodliwione metodą D5 w [...] Sp. z o. o. (RIPOK - składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne), ul. [...], 52,64 Mg odpady zagospodarowane metodą R12 przez [...] Sp. z o. o. linii sortowania zmieszanych odpadów komunalnych i kompostowania pryzmowa ul. [...]; W 2017 r.: 67,140 Mg odpady zagospodarowane metodą R12 oraz przekazane do [...] Sp. z o. o. linii sortowania zmieszanych odpadów komunalnych i kompostowania pryzmowa ul. [...]; W 2018 r.: 55.10 Mg unieszkodliwienie metodą D5 [...] Sp. z o. o. (RIPOK - składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne), ul. [...]; W 2019 r.: 47,554 Mg odpady zagospodarowane metodą R12 [...] Sp. z o. o. w [...] - Centrum Innowacyjnej Gospodarki Odpadami (CIGO)". Organ wskazał, że do powyższej odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy załączył Karty przekazania odpadów za okres od [...] marca 2020 roku do [...] lutego 2021 roku. Wyjaśnił także, na jakich drogach został wykorzystany popiół jako materiał uzupełniający do utwardzania. W konsekwencji powyższego, zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w ustawowym 14-dniowym terminie odpowiedział na wniosek skarżącego. Nie można zatem znać, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem przepisów prawa jest bowiem ich oczywiste niezastosowanie, długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. W przedmiotowej sprawie organowi nie można skutecznie postawić zarzutu braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez czas trwania postępowania. Organ w ustawowym terminie odpowiedział na wniosek skarżącego, zatem skarga w tym aspekcie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2020 r., poz. 695), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W sprawie niniejszej żądanie udostępnienia informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] września 2021 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Powyższe nie było kwestionowane przez organ. Wniosek dotyczy bowiem udostępnienia informacji i dokumentów dotyczących funkcjonowania gminy i podległych jednostek oraz realizacji zadań publicznych. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2021 r. Sąd stwierdził, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku. Zwrócić trzeba uwagę, że organ częściowo tylko udostępnił żądaną informację publiczną pismem z dnia [...] września 2021 r. Informacja była niepełna, nie udostępniono też wówczas żadnych dokumentów. Częściowe udostępnienie informacji miało nadto miejsce po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek z dnia [...] września 2021 r. złożony został przez wnioskodawcę w tym samym dniu w formie elektronicznej i opatrzony był podpisem elektronicznym (godz. 14.24). Okoliczność, że organ wydrukował wniosek dopiero [...] września 2021 r., nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek złożony został w dniu [...] września 2021 r. Termin 14 dniowy do udzielenia odpowiedzi upłynął zatem [...] września 2021 r. Także po tym terminie organ nie udostępnił pozostałej żądanej we wniosku informacji publicznej i nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organ pismem z dnia [...] marca 2022 r. uzupełnił swoją odpowiedź z [...] września 2021 r. udzielając skarżącemu żądanych informacji, załączył też karty przekazania odpadów. Wobec rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2021 r. i udzielenia żądanych informacji, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku, o co w skardze wnioskował skarżący. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił wniosku bez rozpatrzenia. Skierował do wnioskodawcy odpowiedź z dnia [...] września 2021 r. pozostając w przekonaniu, że odpowiedzi udziela w terminie (przyjął bowiem błędnie, że wniosek wpłynął [...] września 2021 r.). Odpowiedź organu nie była pełna, jednakże po wniesieniu skargi na bezczynność, w której skarżący zwrócił uwagę na nieudostępnienie części żądanych informacji, Burmistrz Miasta i Gminy [...] podjął właściwe działanie w sprawie realizacji wniosku. Przedstawione wyżej działania organu, choć powinny były nastąpić w ustawowym terminie, nie dają podstaw do przypisania bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby można było mówić o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia prawa do informacji. Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej brak jest podstaw do zastosowania tego środka. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.