II SAB/Wa 164/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. D. z dnia [...] września 2017 r., 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), 4. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. D. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych), 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. D. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący M. D. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. (doręczonym organowi w dniu 6 września 2017 r.) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c oraz art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2017 r. poinformował skarżącego, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do dnia 7 maja 2018 r. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował skarżącego, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i poinformowano skarżącego o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku do dnia 5 grudnia 2018 r. Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do dnia 18 czerwca 2018 r. Natomiast skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W skardze z dnia 4 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił M. D. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] września 2017 r. i wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości, 4. przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości, 5. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2-krotności stawki minimalnej. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz na przepisy art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. – podał, że przekroczenie terminów do załatwienia sprawy jest znacznie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego M. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin Z kolei w odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz na stanowisko judykatury i przepisy ustawy o zaopatrzeniu o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podał, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością. Tym bardziej, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie. Reasumując, organ nie unikał celowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie, alternatywnie wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że sprawy z zakresu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne. Ponadto zakwestionował wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wymierzenie grzywny oraz stwierdził, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Natomiast kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i analizowana pod kątem bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W sytuacji więc, jeśli skarżący M. D. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych wniosek z dnia [...] września 2017 r., a wniosek ten, w jego ocenie, nie został rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność tego organu. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądu – wzywać strony na posiedzenie. Z tego zatem ostatniego powodu, nie zasądzono na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2-krotności stawki minimalnej. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił w dniu [...] września 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z kolei zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na bezczynność postępowania administracyjnego mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi do Sądu, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka zatem jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma bowiem wątpliwości, że od dnia poinformowania skarżącego w dniu [...] czerwca 2018 r., że została zebrana dokumentacja (i z niezrozumiałych powodów przedłużono termin do rozpoznania wniosku [...] grudnia 2018 r., a następnie do dnia [...] czerwca 2018 r.) niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, organ pozostawał bierny aż do dnia złożenia skargi, tj. przez okres 8 miesięcy, zaś decyzję wydał dopiero w dniu [...] lutego 2019 r., to jest po przeszło 18 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. od dnia wniesienia wniosku i od dnia opisanego powyżej pisma organu, nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Ponadto w aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi, a owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. przeszło 18 miesięcy od złożenia wniosku, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismem [...] czerwca 2018 r. organ poinformował skarżącego, iż sprawa jest gotowa do rozpatrzenia, zaś faktycznie decyzję wydano dopiero w dniu [...] lutego 2019 r. Wobec powyższego zasadnym jest również – w ocenie Sądu – przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, która z jednej strony może mu zrekompensować tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku, z drugiej zaś – wbrew stanowisku organu – realia niniejszej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punku widzenia ochrony praw skarżącego. Wobec powyższego zasadnym jest również – w ocenie Sądu – wymierzenie organowi grzywny z kwocie, która winna spełnić swoje prewencyjne cele w stosunku do organu. Należy również zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., bowiem – w ocenie Sądu – doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Co zaś się tyczy wniosku organu o odrzucenia skargi, to nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132, zaś w sprawie kosztów postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.