II SAB/Wa 165/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia pisma skarżącego z dnia 17 czerwca 2008 r.: - oddala skargę. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazywał na dotyczące go rozkazy personalne z dnia [...] lutego 2008 r. i z dnia [...] marca 2008 r. wydane przez Komendanta Miejskiego Policji w K. z obrazą przepisów § 1 ust. 1a pkt 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez niewłaściwą ich interpretację przez organ. Wobec braku skonkretyzowania skargi, M. J. został wezwany do jej sprecyzowania, co ostatecznie uczynił pismem z dnia 5 grudnia 2008 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 8 grudnia 2008 r. W piśmie tym podtrzymał skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Bezczynności organu upatrywał w braku reakcji na jego pismo z dnia 17 czerwca 2008 r. skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w K. W piśmie precyzującym skargę zaznaczył, że wcześniej Komendant Główny Policji nie zareagował merytorycznie na jego skargę z dnia 25 kwietnia 2008 r. w przedmiocie niewłaściwej interpretacji § 1 ust. 1a pkt 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zarówno Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i Komendant Główny Policji, wprawdzie udzielili odpowiedzi na jego pisma, ale nie rozpoznali jego żądań ani pozytywnie, ani negatywnie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, wskazując na brak bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Podnosił, iż Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji pismem z dnia [...] lipca 2008 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu na jego pismo z dnia 25 kwietnia 2008 r. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2008 r. przesłał do Komendy Głównej Policji skargę zainteresowanego z dnia 17 czerwca 2008 r. z wnioskiem o przesłanie materiałów i zajęcie stanowiska. Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] września 2008 r. powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o załatwieniu sprawy, w konsekwencji czego udzielono skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 10 marca 2008 r. M. J. złożył do Komendanta Miejskiego w Policji w K. wniosek o zmianę w trybie art. 155 Kpa rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. poprzez przyznanie mu prawa do wyższego mnożnika bazowego w grupie zaszeregowania stanowiska służbowego niż we wskazanym rozkazie. W piśmie tym wskazywał, że w tym zakresie rozkaz jest niezgodny z treścią rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W odpowiedzi (pismo z dnia [...] marca 2008 r.) Komendant Miejski Policji w K. poinformował zainteresowanego, iż obecnie, w związku ze zmianą rozporządzenia, na zajmowanym przez policjanta stanowisku przysługuje zaszeregowanie w niższej grupie, z prawem do niższego mnożnika bazowego. Wówczas M. J., pismem z dnia 18 marca 2008 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji w K. naruszenie prawa poprzez obrazę przepisów § 1 ust. 1a pkt 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. W konkluzji zażądał uchylenia i zmiany dotyczących go rozkazów personalnych z dnia [...] lutego 2008 r. i z dnia [...] marca 2008 r., wydanych przez Komendanta Miejskiego Policji w K., nie precyzując bliżej procesowej formy swoich żądań. Komendant Wojewódzki Policji w S., udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nawiązując do wcześniejszych pism organów, stwierdził zgodność wspomnianych rozkazów personalnych z obowiązującym prawem. W dniu 25 kwietnia 2008 r. M. J., powołując się na art. 37 § 1 Kpa, złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie w terminie skargi dotyczącej niewłaściwej interpretacji przepisów § 1 ust. 1a pkt 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. W zażaleniu wskazał na swoją skargę z dnia 18 marca 2008 r. w tym przedmiocie, skierowaną do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.. W odpowiedzi – pismo z dnia [...] lipca 2008 r., Komendant Główny Policji wskazał, że rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2008 r. Komendanta Miejskiego Policji w K. został sporządzony do celów ewidencyjno-finansowych, a zatem nie posiada statusu decyzji w rozumieniu przepisów Kpa. Odnosząc się do zarzutów niezałatwienia skargi zainteresowanego z dnia 18 marca 2008 r., organ stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w S. udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., które zainteresowany otrzymał w dniu [...] maja 2008 r. Komendant Główny Policji wskazał także, iż Komendant Wojewódzki Policji w S. udzielił policjantowi odpowiedzi w terminie zakreślonym w art. 237 § 1 Kpa. Termin ten rozpoczyna się od dnia wpływu skargi do właściwego organu. Nie wlicza się tu czasu czynności innego organu, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona. M. J. pismem z dnia 23 lipca 2008 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji, zarzucił, iż odpowiedzi (pismo z dnia [...] lipca 2008 r.) udzielił mu Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji, natomiast w jego przeświadczeniu, sprawa ta należy do kompetencji Biura Kontroli KGP, nadto nie ustosunkowano się do bierności w rozpoznaniu istoty jego żądania – rozstrzygnięcia wysokości należnego mu uposażenia. W odpowiedzi na to pismo, Komendant Główny Policji (pismo z dnia [...] września 2008 r.) wyjaśnił policjantowi, iż upoważnił Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP do załatwiania spraw osobowych policjantów. Jednocześnie Komendant Główny Policji wskazał, iż pismo M. J. z dnia 25 kwietnia 2008 r. dotyczyło niezałatwienia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. sprawy w terminie, a nie jak obecnie wskazuje zainteresowany, sprawy uchylenia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w K., z przyczyny nieprawidłowego ustalenia wysokości mnożnika kwoty bazowej oraz niewłaściwej interpretacji przepisów rozporządzenia MSWiA oraz rozstrzygnięcia kwestii należnego policjantowi uposażenia. Wcześniej, przed uzyskaniem odpowiedzi Komendanta Głównego Policji na pismo z dnia 25 kwietnia 2008 r., M. J. pismem z dnia 17 czerwca 2008 r., powołując się na treść art. 37 § 1 i art. 235 § 1 Kpa, wnosi do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na niezałatwienie przez Komendanta Głównego Policji w terminie jego sprawy (pismo z dnia 25 kwietnia 2008 r.), składa również wniosek o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji - rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w K. W uzasadnieniu wskazuje ogólnie na rażące naruszenie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r. W dniu [...] lipca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przesyła powyższe zażalenie Dyrektorowi Biura Kadr i Szkolenia KGP z prośbą o zajęcie stanowiska i nadesłanie materiałów postępowania. W obszernym piśmie z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji stwierdził, że podniesione przez M. J. zarzuty niezałatwienia sprawy w terminie nie znajdują potwierdzenia. W piśmie tym organ wyjaśnił między innymi, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku (Dz. U. z. 2008 r. Nr 24, poz. 149), zmieniającym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2008 r. wprowadzono nowe grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im policyjne stopnie etatowe i stawki uposażenia zasadniczego, wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej. W przywołanym wyżej akcie prawnym, stanowisku zastępcy naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w K. przyporządkowany został mnożnik 1,85 % kwoty bazowej (stawka według kol. B - z uwagi na normatyw etatowy tej jednostki, który wynosi 368 stanowisk policyjnych). Uwzględniając nabyte przez [...] M. J. prawo do uposażenia na stanowisku starszego specjalisty (eksperta), Komendant Miejski Policji w K. w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku wskazał, że od dnia 1 stycznia 2008 r. przysługuje wymienionemu uposażenie zasadnicze w 9 grupie z mnożnikiem 1,95 kwoty bazowej (stawka uposażenia według kol. D). Podkreślić przy tym należy, że rozkaz ten, sporządzony dla celów ewidencyjno – finansowych, tj. nie posiadający statusu decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyczerpuje konstytutywnych znamion decyzji administracyjnych, do których zaliczyć należy m.in. jednostronne, władcze wyrażenie woli administracji publicznej, wydane na podstawie przepisów obowiązującego prawa. W dalszej części pisma Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia KGP wskazał, że zgodnie z art. 237 § 1 Kpa, organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Podkreślić przy tym należy, że termin załatwienia sprawy liczy się od dnia wpływu skargi do organu właściwego. Nie wlicza się natomiast do niego czasu trwania czynności innego organu, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotowe wystąpienie [...] M. J. wpłynęło do Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji w dniu 14 maja 2008 roku. W trakcie prowadzonego postępowania zlecono Naczelnikowi Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w S. uzupełnienie materiałów przedmiotowej sprawy. Zatem faktyczne wydłużenie terminu w udzielaniu zainteresowanemu odpowiedzi wynikało z konieczności przeprowadzenia w sprawie czynności wyjaśniających, celem zbadania zasadności złożonej przez wymienionego skargi. Po uzyskaniu powyższej odpowiedzi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2008 r. uznał wystąpienie M. J. (pismo z dnia 17 czerwca 2008 r.) za bezprzedmiotowe wobec udzielenia przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP, pismem z dnia [...] lipca 2008 r., odpowiedzi na skargę z dnia 25 kwietnia 2008 r. Organ podzielił pogląd, że kwestionowany rozkaz personalny jest aktem o charakterze wewnętrznym, wydanym do celów wyłącznie finansowo - ewidencyjnych i jako taki nie podlega wzruszeniu w administracyjnym toku instancji. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że do wznowienia postępowania (art. 150 § 1 i 2 Kpa) i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 Kpa) właściwy jest organ wyższego stopnia, w tym przypadku - Komendant Wojewódzki Policji w S., zatem działanie lub bezczynność tego właśnie organu mogą być przedmiotem ewentualnej skargi sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu sąd administracyjny nie wnika w merytoryczną poprawność działania organu co do istoty wniosku strony, inicjującego dane postępowanie, a jedynie bierze pod uwagę sam fakt, czy w dacie orzekania przez Sąd organ załatwił w przewidzianej prawem formie żądanie strony zawarte w jej wniosku. Zakres poniższych rozważań jest zakreślony granicami sformułowanymi w skardze i sprecyzowanymi przez M. J. pismem z dnia 5 grudnia 2008 r. Wśród żądań wysuwanych przez M. J. we wszystkich formułowanych przez niego pismach, począwszy od pisma z dnia 10 marca 2008 r. rysują się dwa aspekty. Pierwszy, to domaganie się wyjaśnienia interpretacji przepisów § 1 ust. 1a pkt 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. z. 2008 r. Nr 24, poz. 149), zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) i polemika z interpretacją organu. Żądanie to skarżący formułował w kontekście dwóch rozkazów personalnych wydanych przez Komendanta Miejskiej Policji w K. w dniach [...] lutego 2008 r. i w dniu [...] marca 2008 r. Jakkolwiek skarżący nie zawsze był w swoich pismach konsekwentny i często skupiał się tylko na jednym z tych rozkazów, mimo, iż treść obu była mu znana. Po uzyskaniu odpowiedzi, skarżący składa kolejne pisma w tej sprawie do coraz to wyższych organów, jako skargę na niezałatwienie sprawy przez organ niższy, powołując się w tym zakresie na przepisy rozdziału 5 Kpa. Drugi, to formułowanie w niektórych pismach, obok żądań dotyczących interpretacji przepisów i polemiki z interpretacją organów, konkretnych żądań w przedmiocie wzruszenia jednego lub obu z wyżej wspomnianych rozkazów personalnych. I tak w piśmie z dnia 10 marca 2008 r., kierowanym do Komendanta Miejskiej Policji w K., domaga się między innymi zmiany w trybie art. 155 Kpa rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2008 r. poprzez przyznanie mu prawa do wyższego mnożnika bazowego w grupie zaszeregowania stanowiska służbowego niż we wskazanym rozkazie. Po uzyskaniu odpowiedzi wyjaśniającej zasady regulacji wprowadzonej rozporządzeniem MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r., skarżący o takiej zmianie rozkazu już nie wspomina, jednakże w piśmie z dnia 18 marca 2008 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S., poza żądaniami wyjaśnień, domaga się także (na końcu pisma) uchylenia obu wyżej wspomnianych rozkazów personalnych, z uwagi na rażące naruszenie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r. Po uzyskaniu odpowiedzi wyjaśniającej zasady zastosowania przepisów rozporządzenia, M. J. składa w dniu 25 kwietnia 2008 r. skargę do Komendanta Głównego Policji na niezałatwienie w terminie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. sprawy niewłaściwej interpretacji przepisów. Problem braku formalnego załatwienia przez organy jego żądań, zmierzających do wzruszenia przedmiotowych rozkazów, M. J. porusza dopiero między innymi w piśmie do Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lipca 2008 r. i w zażaleniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2008 r., przy czym w tym ostatnim piśmie, stanowiącym zażalenie na niezałatwienie sprawy w zakresie interpretacji przepisów rozporządzenia, składa wniosek o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (ostateczne sformułowanie skargi – pismo Ministra z dnia [...] grudnia 2008 r.) skarżący postrzega Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ bezczynny w rozpatrywaniu jego wniosków, zarówno natury interpretacyjnej (pierwszy aspekt sprawy) – skarga na niewłaściwą interpretację prawa przez Komendanta Głównego Policji, jak i jako organ bezczynny w zakresie rozpatrzenia jego pisma w przedmiocie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w K. (drugi aspekt sprawy). Co do bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie udzielenia pisemnej odpowiedzi w zakresie interpretacji przepisów, w kontekście uposażenia skarżącego, po zmianach wynikających z treści przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r., skarga jest chybiona. Organ, po uzyskaniu wszechstronnego wyjaśnienia przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji, udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2008 r. Nie można zatem uznać, aby organ ten nadal pozostawał w bezczynności. Tym bardziej, iż wcześniej taką samą odpowiedź skarżący otrzymał do Komendanta Głównego Policji, Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji, zaś wcześniej - od Komendanta Komendy Wojewódzkiej w S. i Komendanta Komendy Miejskiej Policji w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega znaczny upływ czasu, który upłynął od złożenia przez skarżącego pisma do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do chwili otrzymania odpowiedzi na to pismo. Jednakże, przy ocenie tego aspektu sprawy, należy zauważyć, iż celem postępowania ze skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do określonego działania. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił skarżącemu odpowiedzi, a zatem nakazanie ponowienia tej odpowiedzi jest zbędne, zaś skarżący innych żądań w tym aspekcie w skardze nie sformułował. Z kolei, co do zarzutu bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2008 r,. wydanego przez Komendanta Komendy Miejskiej Policji w K. (drugi aspekt sprawy), organ ten w ogóle w takiej bezczynności być nie może, albowiem ewentualna sprawa wznowienia postępowania w sprawie rozkazu personalnego, wydanego przez Komendanta Komendy Miejskiej Policji, jak i sprawa ewentualnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, wydanego przez Komendanta Komendy Miejskiej Policji, nie należą, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, do zakresu spraw rozpatrywanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ ten w piśmie z dnia [...] października 2008 r. wskazał skarżącemu właściwy organ do prowadzenia takich postępowań, zaznaczając jednocześnie, iż w jego ocenie, przedmiotowe rozkazy personalne nie mają cech decyzji administracyjnych i dlatego nie mogą być wzruszane w trybie przepisów Kpa. W tym stanie rzeczy skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.