II SAB/Wa 165/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spraw.) Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. F. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku E. F. z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakresie przyznania wypłaty nagrody rocznej za 2011 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz E. F. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] września 2011 r. E. F. wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z raportem o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił E. F. ze służby z dniem [...] grudnia 2011 r. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji powiadomił skarżącą, iż nie przyznał jej prawa do nagrody rocznej za rok 2011 r. z uwagi na prowadzone wobec niej postępowania karne, wskazując na treść art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o Policji. Pismami z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] lutego 2012 r., [...] kwietnia 2012 r. określonymi jako "wezwania" pełnomocnik E. F. adwokat J.B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłatę nagrody rocznej za rok 2011 r. Pismami z dnia [...] lutego 2012 r., [...] marca 2012 r. Komendant Główny Policji poinformował pełnomocnika skarżącej, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. E. F. wystąpiła do Sądu powszechnego o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji kwoty [...] zł w związku z odmową przyznania prawa do nagrody rocznej za 2011 r. Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...] , odrzucił pozew. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie. Sąd Okręgowy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym. Pismem z dnia [...] października 2012 r. pełnomocnik skarżącej po raz kolejny wezwał Komendanta Głównego Policji do rozstrzygnięcia w sprawie żądania zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczącego wypłaty nagrody rocznej za 2011 r. poprzez wydanie stosownego orzeczenia w sprawie. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Komendant Główny Policji wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej skierował do Komendanta Głównego Policji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazał, iż na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wzywa Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji w przedmiocie przyznania E. F. nagrody rocznej za 2011 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant Główny Policji po raz kolejny wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. W dniu [...] marca 2013 r. E. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2011 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, względnie o odrzucenie skargi, wskazując, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała wymaganych prawem środków zaskarżenia. Ponadto organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzeń Komendanta Głównego Policji o niedopuszczalność skargi w niniejszej sprawie z uwagi na niewyczerpanie przez E. F. środków zaskarżenia przed jej wniesieniem do Sądu, nie można uznać, że z tego powodu skarga winna zostać odrzucona. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie niewydania decyzji administracyjnej, a takiej decyzji skarżący domaga się od Komendanta Głównego Policji, warunkiem jej dopuszczalności jest wcześniejsze wniesienie – w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 196 r. – Kodeks postępowania administracyjnego zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika ze sprawy, E. F., oczekując na wydanie decyzji przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2011 r. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. skierowała do organu w trybie art. 37 K.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ustawie o Policji w przepisach dotyczących uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjantów nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. W tym wypadku nie ma zastosowania przepis – art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiący, iż od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Policji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W związku z powyższym należy uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. W tej sytuacji stronie, która domaga się wydania decyzji w przedmiocie nagrody rocznej za 2011 r. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji skierowane do Komendanta Głównego Policji przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2013 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa czyni zadość obowiązkowi wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność do Sądu. Przechodząc do merytorycznych rozważań w zakresie zarzutu bezczynności organu w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2011 r. warto wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt l-4a i 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, podjęciem postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa uposażenia funkcjonariusza Policji, jak i dodatków do tego uposażenia oraz innych należności pieniężnych, powinna zostać rozstrzygnięta poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Kwestie związane z nagrodą roczną regulują przepisy art. 99 i art. 110 ustawy o Policji. Organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę co do jej istoty w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a.). Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01). Oznacza to, że w przypadku wniosku zainteresowanego, właściwy w jego sprawie organ Policji, niezależnie od tego, czy żądania są uzasadnione czy też nie, ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Bezczynność organu ma miejsce wtedy, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianego prawem aktu lub czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym przez przepisy prawa albo gdy wprawdzie organ prowadzi postępowanie, jednak – mimo obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem odpowiedniej czynności. Stan bezczynności polega więc na niepodjęciu przez organ administracji żadnych czynności w sprawie lub też na sytuacji, gdy organ w rzeczy samej prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Rację ma skarżąca, twierdząc, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności wobec jej wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za 2011 r. pownowionego pismami z dnia [...] lutego 2012 r., [...] kwietnia 2012 r. i [...] października 2012 r. Organ nie wypłacił tej należności ani nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania tego świadczenia. Nie można bowiem przyjąć, aby skierowane do E. F. pisma posiadały walor władczych rozstrzygnięć organu. Są to jedynie odpowiedzi organu zawierające wyjaśnienia, które mają tylko walor informacyjny. Decyzja administracyjna podejmowana jest w ściśle określonym trybie i każdorazowo zmierza do zastosowania normy prawa materialnego, kierując w ten sposób określony stosunek administracyjnoprawny. Tymczasem pisma, które zostały skierowane do skarżącej w trakcie postępowania niczego nie urzeczywistniają w sferze jego praw i obowiązków. Inną jest kwestia, czy organ uzna żądanie skarżącej za uzasadnione czy też nie, w tym zakresie Sąd nie może się wypowiedzieć, gdyż doszłoby do rozstrzygnięcia sprawy za organ, niemniej podjęcie decyzji doprowadzi do rozpatrzenia wniosku strony i stworzy jej możliwość ewentualnego skorzystanie ze środków prawnych służących weryfikacji decyzji w toku instalacji, ze skargą do Sądu włącznie. Stwierdzić należy natomiast, iż w dacie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie można się ze strony organu dopatrzyć lekceważenia skarżącej czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 i art. 200 i 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.