II SAB/Wa 167/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie Wnioskiem z 14 marca 2012 r. B. W. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "które ustawy wykonawcze wprowadzają w życie art. 101 ust. 2 oraz art. 129 ust. 2 Konstytucji w zakresie dotyczącym postępowania przed Sądem Najwyższym?". Skarżący wnosił o udostępnienie powyższej informacji przez przesłanie jej pocztą elektroniczną na podany adres: [...] o2.pl. 20 marca 2012 r., w odpowiedzi na powyższy wniosek, organ wyjaśnił, że kwestie wskazane we wniosku reguluje ustawa z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Jednocześnie organ poinformował, że informacje na temat przepisów prawa nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ każdy zainteresowany może się z nimi zapoznać w dzienniku urzędowym, w którym dany akt został ogłoszony. Powyższa informacja została wysłana na adres [...] 02.pl. 5 kwietnia 2012 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie do jej udostępnienia w zakreślonym przez Sąd terminie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, z uwagi na jej przedwczesne skierowanie do Prezesa Rady Ministrów. Podał, że skarżący przed wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność, nie skorzystał z instytucji określonej w art. 37 k.p.a. ani też w art. 52 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia. Na wypadek gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji organ wnosił o oddalenie skargi, podając, że stosowna informacja została skarżącemu udostępniona. W piśmie z 16 maja 2012 r. skarżący podał, że żądana informacja nie została mu doręczona z uwagi na przesłanie jej przez organ na błędny adres poczty elektronicznej. W kolejnych pismach z 11 czerwca 2012 r. i 15 czerwca 2012 r. skarżący zaprezentował swoje stanowisko odnośnie "protestu konstytucyjnego". Pismem z 21 czerwca 2012 r. organ poinformował Sąd o ponownym przesłaniu skarżącemu (tym razem na adres poczty elektronicznej podany we wniosku z 14 marca 2012 r.) odpowiedzi na jego wniosek, udzielonej pierwotnie 20 marca 2012 r., lecz wysłanej na nieprawidłowy adres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SAB/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24 ), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13 oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). W okolicznościach niniejszej sprawy istotne przy tym jest, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem wtedy, gdy po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Poza sporem pozostaje, że w dacie wystąpienia skarżącego ze skargą do Sądu, organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego z 14 marca 2012 r. Informacja została udzielona skarżącemu dopiero 16 maja 2012 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. W tej dacie organ wysłał bowiem odpowiedź na wniosek skarżącego na prawidłowy adres, podany we wskazanym powyżej wniosku. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że w dacie wyrokowania organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż udzielił - wprawdzie z uchybieniem ustawowego terminu – odpowiedzi na pismo skarżącego z 14 marca 2012 r. Jako że odpowiedź organu została doręczona już po wniesieniu skargi do Sądu, Sąd uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno ulec umorzeniu w zakresie odnoszącym się do żądania zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji. Z uwagi jednak na to, że organ pozostawał w bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, Sąd obowiązany był ocenić – stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza zestawienie daty wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz daty jej udzielenia oraz podjęcia przez organ niezwłocznych działań w celu realizacji wniosku skarżącego, które jednak okazały się nieskuteczne wobec wysłania odpowiedzi na wniosek na błędny adres, doprowadziła Sąd do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Wobec zgłoszonego na rozprawie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie, wskazać należy, że wniosek ten nie został uwzględniony, albowiem w sprawie nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 124, art. 125 i art. 126 p.p.s.a., pozwalające na uwzględnienie takiego wniosku. Nie został również uwzględniony wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w piśmiennictwie, ugruntowany jest bowiem pogląd, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (vide wyrok NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 243/05 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Środków takich nie przewiduje bowiem przede wszystkim sama ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie można zaś w tym przypadku zastosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ odnoszą się one do informacji publicznej tylko w ograniczonym zakresie. W art. 16 ust. 2 ustawy ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych (zgodnie z ust. 1) w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. Stąd też nie ma do bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej zastosowania wymóg zażalenia z art. 37 k.p.a., gdyż dopóki nie dochodzi do wydania decyzji odmownej, nie ma w sprawie zastosowania ta ustawa procesowa. Wprawdzie przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, ale ma to miejsce tylko wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też powołanej wyżej ustawy. Jednak w odniesieniu do bezczynności organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a Kodeks postępowania administracyjnego w tym zakresie nie ma zastosowania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.