II SAB/Wa 168/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E.G. na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie zawieszenia w pełnieniu obowiązków oraz przeniesienia do dyspozycji p o s t a n a w i a Umorzyć postępowanie w sprawie Komendant – [...] pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], zawiesił E.G. w pełnieniu obowiązków [...] oraz jako funkcjonariusza PSP przekazał do dyspozycji Komendanta Głównego PSP, w związku z zarzutami zawartymi w protokole pokontrolnym MSWiA i odmową wykonania polecenia Komendanta – [...]. W odwołaniu skierowanym do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, które wpłynęło do Kancelarii [...] w dniu [...] lipca 2006 r., E.G. wniosła o uchylenie decyzji Komendanta – [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. z uwagi na brak podstawy faktycznej i prawnej jej podjęcia. W dniu [...] sierpnia 2006 r. do Kancelarii [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło zażalenie E.G. na niezałatwienie jej odwołania w terminie. Jako podstawę zażalenia strona wskazała przepis art. 37 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2006 r. adresowanym do E.G., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej poinformował, że w dniu [...] września 2006 r. z Departamentu [...] MSWiA zostało przekazane do Komendanta Głównego PSP zażalenie na niezałatwienie w terminie odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Wskazał, iż Komendant Główny PSP, działając na wniosek Komendanta – [...], decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymaną w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., przeniósł E.G. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej PSP w W. Powyższe rozstrzygnięcia wprowadzały zmiany w sferze stosunku służbowego strony w zakresie przez nie określonym. Natomiast pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. nie może być uznane, zdaniem organu, za decyzję, gdyż nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych do uznania go za akt tego rodzaju, a w szczególności nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto zawieszenie strażaka w czynnościach służbowych może nastąpić tylko w sytuacjach określonych w art. 39 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), które w sprawie nie wystąpiły. Stąd też przedmiotowe odwołanie nie mogło być potraktowane jako odwołanie w proceduralnym rozumieniu znaczenia tego słowa. Organ podniósł ponadto, iż pomimo tego pismo nazwane odwołaniem nie powinno pozostać bez stosownego do okoliczności wyjaśnienia, co było jednak niemożliwe z uwagi na nieprzekazanie go Komendantowi Głównemu PSP przez Komendanta – [...], spowodowane dużą ilością korespondencji w sprawie E.G. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E.G. od pisma Komendanta – [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., stwierdził niedopuszczalność. W skardze na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 7 września 2006 r. E.G. zarzuciła organowi, iż nie rozpatrzył bez zbędnej zwłoki wniesionego odwołania poprzez wydanie decyzji odwoławczej. Z uwagi na powyższe wniosła o zobowiązanie Komendanta Głównego PSP, jako organu odwoławczego, do wydania stosownej decyzji, wstrzymania wykonania decyzji Komendanta – [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, iż przed wniesieniem skargi strona nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z tym, że dopiero w dniu [...] września 2006 r. organ uzyskał wiedzę w tej sprawie, a zatem nie pozostawał w bezczynności. Od momentu wpływu sprawy z MSWiA w dniu [...] września 2006 r. do daty wysłania pisma z dnia [...] września 2006 r., upłynęło bowiem [...] dni. Natomiast wydane postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w terminie już po wniesieniu skargi wynikało z faktu, iż organ dopiero wówczas doszedł do wniosku, że wspomniane pismo może okazać się niewystarczające do ostatecznego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Nie ma przy tym znaczenia, czy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w postępowaniu organu pierwszej instancji, czy też w postępowaniu organu drugiej instancji, zainicjowanym wniesieniem przewidzianego prawem środka zaskarżenia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie jest istotne, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy niedziałanie organu było zawinione bądź nieznane, czy też wiąże się z przykrym przeświadczeniem, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać wydany, a dana czynność dokonana, albo z błędnym przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Skargę na bezczynność można wnieść dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ewentualnie terminu wynikającego z art. 36 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, stosownie do § 2 powołanego przepisu, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Natomiast, jak stanowi § 3 ww. przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu (...) do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe, skarga na bezczynność polegającą na niewydaniu w terminie decyzji oraz postanowień zaskarżonych, jest dopuszczalna po wyczerpaniu środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a., czyli zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Opisany tryb nie ma jednak zastosowania do skarg na bezczynność ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, gdyż w stosunku do nich brak jest organu wyższego stopnia, a zatem należy przyjąć, iż warunkiem dopuszczalności skargi jest wezwanie takiego organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, w trybie art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji, w rozpoznawanej sprawie, wbrew stwierdzeniu organu, skarga E.G. na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej jest dopuszczalna, albowiem skarżąca wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu wyższego stopnia, zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie. Bez wątpienia Komendant Główny PSP pozostawał w bezczynności, nie rozpoznając odwołania skarżącej od decyzji Komendanta – [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w dacie wniesienia skargi. Twierdzenie organu, iż o odwołaniu dowiedział się dopiero w dniu [...] września 2006 r. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, do Biura [...] Komendy Głównej PSP wpłynęło w dniu [...] lipca 2006 r. pismo Komendanta – [...] informujące o zaistniałej sytuacji, zaś jednym z jego załączników było zawiadomienie o odwołaniu. Do oceny, czy miała miejsce bezczynność organu, czy też nie, nie ma żadnego znaczenia charakter pisma z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ zobowiązany był do rozpatrzenia odwołania w terminie określonym w art. 35 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 k.p.a., bądź w przypadku uznania, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją, zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a. Usprawiedliwianie niedziałania organu przyjęciem, że w dniu [...] czerwca 2006 r. nie doszło do wydania decyzji jest w tej sytuacji całkowicie chybione. Należy zwrócić uwagę, że Komendant Główny PSP rozpatrzył jednak odwołanie E.G., wydając w dniu [...] października 2006 r. postanowienie nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Istotą żądania skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jego uwzględnienie przez organ po wniesieniu skargi uniemożliwia sądowi takie zobowiązanie i powoduje to, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. Podlega więc umorzeniu na podstawie art. 161 § 3 ww. ustawy. Nie sposób bowiem uznać, że żądanie skargi na bezczynność w dacie jej wniesienia było bezzasadne, co w konsekwencji prowadziłoby od wydania orzeczenia merytorycznego o oddaleniu skargi. Na marginesie należy wskazać, że wniosek E.G. o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta – [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] został oddalony postanowieniem Sądu z dnia [...] listopada 2006 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawowej art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.