II SAB/Wa 168/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Krajowe Centrum [...] Sp. z o.o. (skarżąca, spółka) pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zwróciło się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych, z wnioskiem o udostępnienie zgłoszonych przez E. S.A. oraz P. S.A. list rejsów czarterowych (numer rejsu, planowane godziny operacji) na trasach: 1. Przewoźnik E. S.A – trasy: KTW - RMF; RMF - KTW, WAW - AYT, AYT - WAW w miesiącach sierpień i wrzesień 2014 roku; 2. Przewoźnik P. S.A - trasy: KTW - AYT, AYT - KTW, KTW - TCP, TCP - KTW w miesiącach od czerwca do października 2014 roku. W dniu [...] października 2018 r. spółka wystosowała ponaglenie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w związku z przewlekłością postępowania. Skarżąca domagała się: 1. Wyznaczenia Urzędowi Lotnictwa Cywilnego dodatkowego termin 30 dni na załatwienie przedmiotowej sprawy; 2. Ustalenia osób winnych naruszenia terminu do załatwienie sprawy oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości. Wskazała jednocześnie, że terminy na załatwienie sprawy określone w k.p.a. zostały naruszone. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Urząd Lotnictwa Cywilnego Komisja Ochrony Praw Pasażerów udzieliła odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz.1330; dalej u.d.i.p.), udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) teść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Natomiast art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż przez dokument urzędowy należy rozumieć treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy. "Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władza publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. " (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - dalej jako WSA, z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/05, wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, wyrok WSA z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/ Wa 166/04)." Wskazany przez skarżącą zakres informacji nie może zostać udostępniony przez organ (tu: Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego), gdyż nie jest on dysponentem żądanych informacji. Ww. ustawa znajduje zastosowanie wówczas, gdy spełniony zostanie warunek podmiotowy (istnieje podmiot zobowiązany) oraz przedmiotowy (sprawa ma charakter informacji publicznej). Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest w tym przypadku podmiotem zobowiązanym, gdyż wykaz o jaki Wnioskodawca wnioskuje nie został wytworzony przez Prezesa ULC ani informacja ta nie jest w posiadaniu Prezesa ULC. Pomimo tego, że katalog informacji publicznych podlegający udostępnieniu – określony w art. 6 ust. 1 ustawy – jest otwarty i ma za zadanie wskazać najbardziej typowe kategorie informacji publicznych, to określa on jednocześnie charakter informacji publicznej. Wspólną cechą poszczególnych rodzajów informacji publicznej wskazanych w ww. artykule ustawy jest to, że przedmiotowa informacja została wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W ocenie organu lista rejsów czarterowych (numer rejsu, planowane godziny operacji) na trasach: 1. Przewoźnik E. S.A – trasy: KTW - RMF; RMF - KTW, WAW - AYT, AYT -WAW w miesiącach sierpień i wrzesień 2014 roku, 2. Przewoźnik P. S.A – trasy: KTW - AYT, AYT - KTW, KTW - TCP, TCP -KTW w miesiącach od czerwca do październiku 2014 roku, są dokumentami spółek E. S.A. i P. S.A., a nie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i do tej firmy Wnioskodawca może się zwrócić z prośbą o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku. Skarżąca wywiodła skargę na bezczynność organu w zakresie udzielenia żądanych informacji publicznych. Wskazała na: 1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 35 § 1, 2 oraz 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuzasadnioną bezczynność organu, w odniesieniu do złożonego wniosku o przedłożenie listy rejsów zgłoszonych przez przewoźników P. S.A. oraz E. S.A. w sezonie lato 2014; 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Wobec powyżej przedstawionych zarzutów domagała się: 1. stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; 2. wyznaczenia organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy; 3. zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że organ w trakcie postępowania wykonał czynności mające na celu prawidłowe prowadzenie sprawy, w tym celu m.in. zwrócił się do Departamentu Rynku Transportu Lotniczego (LER) o stanowisko i informacje co do ewentualnego posiadania informacji wskazanych we wniosku skarżącej. Organ wskazał również na okoliczność, iż do Komisji Ochrony Praw Pasażerów (KOPP) działającej w ramach Urzędu Lotnictwa Cywilnego, do której wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018r., wpłynęło w roku 2017 łącznie ok. 8000 skarg i wniosków. Natomiast w 2018 r. wpłynęło ok. 17.000 skarg i wniosków. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018.1303 j.t.; dalej jako u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zadaniem Sądu było zatem ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy zaliczyć do jednej z ww. kategorii podmiotów, a więc jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną pozostawało natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy. Prezes Urzędu wskazując, że nie jest dysponentem żądanych informacji, nie wytworzył żądanych informacji i powyższe informacje nie znajdują się w jego posiadaniu. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że żądane informacje są w posiadaniu P. S.A. oraz E. S.A. Pojęcie informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f) majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Rozważając czy żądana przez skarżącą informacja w zakresie określonym w jej wniosku posiada charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanych przepisów u.d.i.p., należy zauważyć, iż wniosek skarżącej nie dotyczył informacji o działalności Urzędu Lotnictwa Cywilnego, do którego zwrócono się z wnioskiem, lecz dotyczył ujawnienia zgłoszonych przez E. S.A. oraz P. S.A. list rejsów czarterowych (numer rejsu, planowane godziny operacji) na trasach: 1. Przewoźnik E. S.A. – trasy: KTW - RMF; RMF - KTW, WAW - AYT, AYT - WAW w miesiącach sierpień i wrzesień 2014 roku; 2. Przewoźnik P. S.A. – trasy: KTW - AYT, AYT - KTW, KTW - TCP, TCP - KTW w miesiącach od czerwca do października 2014 roku. Nie było to zatem żądanie informacji o działalności organów władzy publicznej, czy też innych w świetle u.d.i.p. zrównanych z nimi podmiotów, lecz informacji o indywidualnej działalności spółek prawa handlowego. Abstrahując od faktu nieposiadania żądanych danych przez organ, żądanie ujawnienia takich danych dotyczy sfery działalności spółek prawa handlowego i może być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, skargę należało oddalić z uwagi na fakt nieposiadania przez organ żądanych informacji oraz fakt, że żądana przez skarżącą informacja jako niedotycząca działalności organu lecz konkretnych spółek prawa handlowego, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie spełniony pozostał warunek przedmiotowy wniosku o udzielenie informacji publicznej. Co do zasady przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Natomiast na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono.