II SAB/Wa 17/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie wniosku z dnia 11 grudnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku W.S. z dnia 11 grudnia 2009 r. o udzielenie informacji publicznej ,,czy w posiadaniu urzędu znajdowała się lub znajduje dokumentacja geodezyjno – kartograficzna Gminy [...] za okres od 1955 r. do 1967 r. w oparciu o dekret z 2 lutego 1955 r., dotycząca wykazu właścicieli i władających gruntami", w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku i doręczenia go urzędowi wraz z aktami administracyjnymi, 2. w pozostałej części umarza postępowanie. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r., skierowanym na podstawie art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, W. S. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udzielenie mu informacji, czy w posiadaniu urzędu znajdowała się bądź znajduje się dokumentacja geodezyjno – kartograficzna gminy [...]: 1. z lat przedwojennych, w szczególności rejestrów właścicieli i władających oraz map archiwalnych, 2. za okres od 1945 r. do 1967 r. , w szczególności dokumentów katastru gruntowego oraz ewidencji gruntów i budynków prowadzone w oparciu o przepisy dekretu z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym oraz dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz mapy z tym związane, wykazy właścicieli i władających gruntami, 3. za okres od 1967 do dnia dzisiejszego, w szczególności operaty gruntowe pomiarowe, spisy właścicieli i władających, operaty uwłaszczeniowe, operaty sprawdzające stan posiadania, operaty techniczne, rejestry gruntów i budynków wraz dowodami wpisów i mapy geodezyjne z nimi związane, decyzje scaleniowe i decyzje bądź wykazy zmian numeracji działek. W sytuacji zaś, posiadania przez organ, żądanych dokumentów skarżący zażądał również, ich wykazu, z wyszczególnieniem dokumentów przekazanych z [...] wraz z odpisem protokołu przekazania. Wniósł również o wskazanie miejsca, gdzie dokumenty te zostały przekazane lub gdzie powinny się znajdować. W odpowiedzi, udzielonej przez Geodetę Powiatowego Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2009 r., przy piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., doręczonej skarżącemu w dniu [...] grudnia 2009 r. wskazano odnośnie pkt 1, że w zasobach PODGiK [...] nie znajduje się dokumentacja, zawierająca rejestry właścicieli i władających z lat przedwojennych. W zasobach tych znajdują się jedynie plany gruntów działek budowlanych Obr. [...] z 1930 r. oraz operaty scaleniowe dla miasta [...] z 1939 r. Odnośnie pkt. 2 wniosku wskazano, że w zasobach PODGiK [...] oraz Wydziału Ewidencji Gruntów i Budynków brak jest dokumentów katastru gruntowego i ewidencji gruntów prowadzonych w oparciu o przepisy dekretu z 24 września 1947. Wskazano też, że w zasobach tych znajdują się dokumenty z założenia ewidencji gruntów dla obszaru gminy [...] powstałe w oparciu o dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Jeśli zaś chodzi o informacje z pkt. 3 wniosku to załączono do odpowiedzi wykaz operatów archiwalnych powstałych po 1967 r. dla obszaru gminy [...], znajdujących się w zasobach PODGiK w [...] oraz Wydziału Ewidencji Gruntów i Budynków. Wskazano, że są to w szczególności operaty: kontroli ewidencji gruntów, uwłaszczeń, operaty pomiarowe, obliczeniowe, operaty pomiaru sytuacyjno – wysokościowego, operaty techniczne z aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz operaty w wyniku, których powstały mapy ewidencji gruntów i budynków oraz rejestry gruntów gminy [...] z lat 1967 – 1993 (zależnie od wsi) oraz dla miasta [...] z lat 1970 – 1984 (zależnie od obrębu). Ponadto przekazano skarżącemu również kopie protokołu przekazania przez Urząd Miasta i Gminy [...] do Wydziału Geodezji "Rejestru pomiarowego miasta [...]" oraz kompletu map wykonanych w 1930 r. przez mierniczego przysięgłego W. B. Podano również, że urząd nie posiada protokółów przekazania akt uwłaszczeniowych dla miasta i gminy [...]. Protokoły te znajdują się w Urzędzie Miasta i Gminy [...]. Wskazano ponadto Archiwa Państwowe, w których może skarżący szukać dokumentów przedwojennych, bądź takich, których nie wchodzą w zasób powiatowy. W skardze z dnia 30 grudnia 2009 r., skierowanej za pośrednictwem Starosty [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. S. wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ pomimo upływu ustawowego terminu do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. nie udzielił żądanej odpowiedzi, pozostając w bezczynności. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. W. S. poinformował Sąd, iż otrzymana przez niego od organu dokumentacja, stanowiąca wykonanie jego wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. jest niepełna i wymijająca. Wskazał bowiem, że z pisma organu nie wynika, czy posiada w dokumentacji spis właścicieli i władających gruntami od 1967 r. do dnia dzisiejszego dla Gminy [...]. Ponadto zarzucił, że organ w sposób jednoznaczny nie odpowiedział czy posiada protokoły przekazania dokumentacji z [...], ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że nie posiada protokołów przekazania akt uwłaszczeniowych. Wskazał też, że nie wyszczególniono zgodnie z wnioskiem dokumentów przekazanych z [...]. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że udzielił skarżącemu precyzyjnej odpowiedzi oraz, że przekazano mu odpisy dokumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że W. S. przedmiotem swojej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Starosty Powiatu [...], polegającą na nieudzielaniu mu informacji zgodnie z jego wnioskiem, z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym domagał się informacji o dokumentacji geodezyjno – kartograficznej gminy [...], dotyczących : 1. z lat przedwojennych, w szczególności rejestrów właścicieli i władających oraz map archiwalnych, 2. za okres od 1945 r. do 1967 r., w szczególności dokumentów katastru gruntowego oraz ewidencji gruntów i budynków prowadzone w oparciu o przepisy dekretu z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym oraz dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz mapy z tym związane, wykazy właścicieli i władających gruntami, 3. za okres od 1967 do dnia dzisiejszego, w szczególności operaty gruntowe pomiarowe, spisy właścicieli i władających, operaty uwłaszczeniowe, operaty sprawdzające stan posiadania, operaty techniczne, rejestry gruntów i budynków wraz dowodami wpisów i mapy geodezyjne z nimi związane, decyzje scaleniowe i decyzje bądź wykazy zmian numeracji działek. Ponadto w sytuacji posiadania przez organ żądanych dokumentów skarżący zażądał również, ich wykazu, z wyszczególnieniem dokumentów przekazanych z Radzymina wraz z odpisem protokołu przekazania. Wniósł również o wskazanie miejsca, gdzie dokumenty te zostały przekazane lub gdzie powinny się znajdować. Wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Stwierdzić należy, że wniosek W. S., z dnia [...] grudnia 2009 r. dotyczył niewątpliwie informacji publicznej. Żądane dokumenty, których odpisów domagał się skarżący, mają niewątpliwie charakter dokumentów urzędowych, a zatem nie tylko stanowią, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Stwierdzić należy również, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej. Przypomnieć należy, że skarżący w swoim wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r., w zakresie pkt. 2, domagał się informacji o dokumentacji geodezyjno – kartograficznej gminy [...] za okres od 1945 r. do 1967 r., w tym dokumentów katastru gruntowego oraz ewidencji gruntów i budynków prowadzone w oparciu o przepisy dekretu z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym oraz dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz mapy z tym związane, wykazy właścicieli i władających gruntami. Z kolei w pkt. 3 swojego wniosku żądaniem objął dokumenty geodezyjno – kartograficzne za lata od 1967 r. do dnia dzisiejszego. Analiza odpowiedzi udzielonej skarżącemu w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazuje, iż nie można z niej w żaden sposób wywnioskować, czy w posiadaniu organu znajduje się bądź znajdowała dokumentacja geodezyjno-kartograficzna Gminy [...] za okres od roku 1955 do 1967 r. i od 1967 r. do dnia dzisiejszego, dotycząca spisu właścicieli i władających gruntami. Oznacza to zatem, że do dnia rozprawy skarżący nie otrzymał informacji publicznej, w pełnym, żądanym przez siebie we wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. zakresie. Skoro więc pismo organu z dnia [...] grudnia 2009 r., nie jest decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i nie jest to również odpowiedź uwzględniająca w pełni wniosek skarżącego to w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostawał w zwłoce. Przedstawienie bowiem informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji niepełnej może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. Warto w tym miejscu podkreślić, że również w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanych informacji, zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Jeśli zaś chodzi o udzielenie skarżącemu odpowiedzi na pozostałe jego pytania, to wskazać należy, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r., a co należy podkreślić Sąd nie weryfikuje podanych w odpowiedzi informacji, badając jedynie, czy organ rozpoznał sprawę zgodnie z przepisami powołanej ustawy o informacji publicznej. Ze złożonego w dniu [...] stycznia 2010 r. pisma W. S. wynika wprawdzie, że nie jest on w pełni nią usatysfakcjonowany, jednakże wskazać należy, że nie można mówić o bezczynności organu, w sytuacji gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W sytuacji gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zmusić organu do udzielenia informacji, której nie posiada. Inną natomiast kwestią, którą należy rozważyć jest moment udzielenia skarżącemu odpowiedzi przez organ. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2009 r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w dniu [...] grudnia 2009 r., przy piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., doręczonej skarżącemu w dniu [...] grudnia 2009 r. Ustalenie zatem czy w rozpoznawanej sprawie nie zachodził stan bezczynności wymagało oceny, czy ustosunkowanie się do wniosku nastąpiło niezwłocznie, jak tego wymagają przepisy art. 3 ust. 2 i art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie wskazanego terminu w sprawie niniejszej nie dochowano, albowiem skarga W. S. na bezczynność organu, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia [...] grudnia 2009 r., dotarła do organu dnia [...] grudnia 2009 r. natomiast odpowiedź otrzymał skarżący przesyłką w dniu [...] grudnia 2009 r. Dla przyjęcia stanu bezczynności organu bez znaczenia pozostają powody, dla których nie udzielono skarżącej odpowiedzi na wniosek, w terminie określonym w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności czy opieszałość organu była zawiniona czy też nie. Skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem służącym dyscyplinowaniu organów do terminowego załatwiania sprawy, ale służy również zapewnieniu prawidłowej wykładni i stosowania przepisów prawa administracyjnego, a osiągnięcie tego celu możliwe jest tylko wówczas, gdy ocena działań organów oderwana będzie od kryteriów winy (por. T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zatem należało przyjąć, że faktycznie żądanie nie było załatwione. Ustalenie przez Sąd w niniejszej sprawie bezczynności organu oznacza, iż istniała ona w dacie wniesienia skargi, natomiast przestała istnieć w dacie wydania przez Sąd wyroku. Odpadnięcie głównej przesłanki rozstrzygnięcia (bezczynności organu), w okresie pomiędzy wpłynięciem skargi na bezczynność ([...] grudnia 2009 r.) a jej rozpoznaniem, uniemożliwiło sądowi jej uwzględnienie i zobowiązanie organu do podjęcia czynności udostępnienia informacji, która co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu, ale została dokonana. Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r., to w tym zakresie należy stwierdzić, iż nie pozostawał w bezczynności w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, a więc postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.