II SAB/Wa 17/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że [...] Zakłady Komunalne Sp. z o.o. z siedzibą w Z. dopuściły się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz M. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem e-mail z dnia [...] listopada 2020 r. M. B. wystąpił do [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1. ilość osób zatrudnionych w [...] Zakładach Komunalnych w miesiącach od stycznia 2015 roku do października 2020 roku, uwzględniając ilość osób i ilość etatów dla każdego z poszczególnych miesięcy, dla zatrudnienia na podstawie umów o pracę oraz osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych; 2. wysokość wynagrodzeń brutto w [...] Zakładach Komunalnych w poszczególnych miesiącach w okresie od stycznia 2015 roku do października 2020 roku, w tym wyszczególniając łączną wysokość wypłaconego wynagrodzenia brutto, osób zatrudnionych na podstawie umów o pracę, łączną wysokość brutto wypłaconych pozostałych składników nieperiodycznych, wynagrodzenia osób zatrudnionych na podstawie umów o pracę z rozróżnieniem na: premie, nagrody, dodatki specjalne, inne składniki, a także łączną wysokość wypłaconego wynagrodzenia brutto, osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2020 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja ma charakter przetworzony, oraz że jej udostępnienie wymaga poniesienia przez Organ znacznego nakładu pracy. Szczegółowe informacje, których domagał się Skarżący w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istniały w kształcie objętym żądaniem, a niezbędnym podstawowym warunkiem ich wytworzenia byłoby przeprowadzenie przez Organ pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Czynnością do tego niezbędną byłoby oddelegowanie przez Organ pracownika do analizy dokumentów źródłowych i ksiąg rachunkowych, a także akt osobowych pracowników celem ustalenia przebiegu ich zatrudnienia i przyznania dodatkowych składników ich wynagrodzeń. Organ wskazał Skarżącemu, że informacje których żąda wymagają specjalnego przygotowania według wskazanych przez Skarżącego kryteriów. Wnioskodawca pismem (e-mail) z dnia [...] grudnia 2020 r. w nawiązaniu do pisma z [...] listopada 2020 r. wezwał Spółkę do udostępnienia informacji publicznej bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie: -art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przeze mnie wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasową wymianę korespondencji ze Spółką w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej i w związku z niespełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wskazał, że pomimo faktycznej odmowy udostępnienia nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy). W ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności. [...] Zakłady Komunalne Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w odpowiedzi na skargę wniosły o umorzenie postępowania i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Spółka wskazała, że dnia [...] listopada 2020 r. skarżący, przy wykorzystaniu poczty elektronicznej skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek, organ dniu [...] listopada 2020 r. poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja ma charakter przetworzony, oraz że jej udostępnienie wymaga poniesienia przez organ znacznego nakładu pracy. Szczegółowe informacje, których domagał się skarżący w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istniały w kształcie objętym żądaniem, a niezbędnym podstawowym warunkiem ich wytworzenia byłoby przeprowadzenie przez organ pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Czynnością do tego niezbędną byłoby oddelegowanie przez organ pracownika do analizy dokumentów źródłowych i ksiąg rachunkowych, a także akt osobowych pracowników celem ustalenia przebiegu ich zatrudnienia i przyznania dodatkowych składników ich wynagrodzeń. Organ wskazał skarżącemu, że informacje których żąda wymagają specjalnego przygotowania według wskazanych przez skarżącego kryteriów. Spółka wskazała, że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku, organ nie dysponował informacją o treści, której udzielenia domagał się Skarżący, a jej wytworzenie wymagałoby podjęcia dodatkowych, czasochłonnych działań o znacznym nakładzie pracy w zakresie żądanych informacji. Informacje, których domagał się skarżący nie były informacjami, które wprost występowałyby w jednym dokumencie. Zakres i skala żądanych informacji obejmował bardzo szeroką analizę wynagrodzeń, ilości osób pracujących, ilości etatów, składników wynagrodzenia, umów ze stosunku pracy, umów cywilnoprawnych za okres siedemdziesięciu miesięcy. Realizacja wniosku wiązałaby się z wyodrębnieniem wszystkich żądanych informacji i ich przygotowaniem zgodnie z żądaniem wniosku. Nie są to standardowe czynności pracowników organu, a zatem musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku skarżącego, absorbując dość znaczny czas, siły osobowe aparatu administracyjnego i środki organu. Do prawidłowego wytworzenia żądanej informacji konieczna byłaby bowiem analiza i powielenie zawartości licznych akt pracowniczych. Nie bez znaczenia w tym zakresie ma również obecna sytuacja panująca w zakładzie pracy organu, gdzie osoby które pracują w dziale administracji, ze względu na zagrożenie wywołane koronawirusem COVID-19 pracują rotacyjnie, a część osób przebywa na zwolnieniu lekarskim. W związku z powyższym organ opowiedział się za poglądem, iż żądane informacje publiczne mają charakter informacji przetworzonej, dlatego też uzasadnionym było wystąpienie organu do skarżącego o wykazanie, że dysponowanie tą informacją jest szczególnie istotne ze względu na Interes publiczny. Wystąpienie to nastąpiło z zachowaniem 14 dniowego terminu. W ocenie organu, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji. Pomimo poinformowania skarżącego o charakterze wnioskowanej informacji oraz prośby o wykazanie interesu jaki ma w jej uzyskaniu skarżący, w odpowiedzi na pismo organu, nie podjął nawet próby wyjaśnienia tych okoliczności, w tym poinformowania o celu wykorzystania tak szerokiego zakresu informacji oraz wykazania, że żądane informacje nie dotyczą wyłącznie jego Interesu. organ podał, że z uwagi na bierność skarżącego, nie miał możliwości rozważenia czy taki interes faktycznie miał miejsce, w związku z czym w dniu [...] grudnia 2020 r. wydał decyzję odmowną w zakresie udzielenia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2020 r., poz. 695), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że spółka [...] Zakłady Komunalne Sp. z o.o. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Spółka wykonuje zadania publiczne, dysponuje majątkiem publicznym. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W sprawie niniejszej żądanie udostępnienia informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek dotyczy bowiem udostępnienia informacji o wydatkowaniu środków publicznych. Spółka nie kwestionowała przy tym w sprawie, że jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p., jak również, że żądane we wniosku informacje stanowią informacje o sprawie publicznej. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Rozpatrując skargę na bezczynność [...] Zakładów Komunalnych Sp. z o.o. Sąd stwierdził, że Spółka na dzień wniesienia skargi pozostawała w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. Spółka nie udostępniła bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jak też nie wydała w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Wprawdzie Spółka wystąpiła do wnioskodawcy z pismem z dnia [...] listopada 2020 r. (w ostatnim dniu 14-dniowego terminu) informując, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i wezwała wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jednakże działanie to winno nastąpić niezwłocznie po wpływie wniosku. Spółka wskazywała bowiem wnioskodawcy, że szczegółowe informacje, których żąda "w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieją w kształcie objętym wnioskiem". Nadto, wnioskodawca już w dniu [...] grudnia 2020 r. odpowiedział na wezwanie Spółki z dnia [...] listopada 2020 r., żądając udostępnienia informacji bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Spółka, w sytuacji, gdy w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. nie zakreśliła wnioskodawcy żadnego terminu na udzielenie odpowiedzi, a odpowiedź tę uzyskała [...] grudnia 2020 r., powinna była niezwłocznie przystąpić do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. Pomimo upływu 14 dni od dnia udzielenia przez wnioskodawcę odpowiedzi na wezwanie, Spółka informacji nie udostępniła, nie wydała też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Decyzję, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020 r., Spółka wydała dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r. Wobec wydania decyzji administracyjnej Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku, o co w skardze wnioskował skarżący. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Spółka nie pozostawiła wniosku bez rozpatrzenia. Skierowała do wnioskodawcy wezwanie dotyczące wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanych informacji. Choć czynność w tym zakresie, jak też działanie po uzyskaniu odpowiedzi od wnioskodawcy należało w ocenie Sądu podjąć wcześniej, niż to nastąpiło w sprawie, powyższe nie daje podstaw do przypisania bezczynności charakteru rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby można było mówić o celowym działaniu zmierzającym do pozbawienia prawa do informacji. W sprawie tej brak było podstaw do umorzenia postępowania, jak wnosił o to organ w odpowiedzi na skargę (v. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.