II SAB/Wa 173/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. D. P. zwrócił się do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. o udostępnienie kopii umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia na świadczenie świadczeń zdrowotnych w 2014 r. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. poinformował skarżącego, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, iż obowiązek ujawnienia wszystkich danych dotyczących umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych stanowiących informację publiczną, w tym także takich do których nie odnosi się ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ciąży na Narodowym Funduszu Zdrowia a nie na Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w P. W związku z powyższym wnioskiem o udostępnienie kopii umów zawartych z NFZ na świadczenie świadczeń zdrowotnych w 2014 r. należy zwrócić się do NFZ Oddział w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. D. P. wniósł o nakazanie organowi rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie pozostaje w bezczynności bowiem na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżący w dniu [...] lutego 2014 r. otrzymał odpowiedz drogą mailową, w której to odpowiedzi poinformowany został, iż o udostępnienie kopii umów zawartych z NFZ winien się zwrócić do NFZ Oddział w W. Jednocześnie wskazał, iż przepis art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym wg stanu na dzień 21 listopada 2013 r. stanowi, iż: 1. Oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. 2. Fundusz realizuje zasadę jawności: 1) umów - przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów; 2) ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. 3. Informacje, o których mowa w ust. 2 pkt 1, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, na którą powołuje się skarżący została podjęta na tle ww. przepisu. NSA orzekł, iż nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zarówno z treści podjętej uchwały jak i uzasadnienia wynika, iż orzeczenie to dotyczy wyłącznie obowiązków Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie realizacji zasady jawności umów. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazuje, iż "Zauważyć w związku z tym należy, iż art. 135 ust. 2 o świadczeniach nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania niektórych informacji zawartych w umowach zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji zasady jawności tych umów. Zasady jawności umów nie sprowadza jednak jedynie i tylko do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek, tych treści dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie, bądź wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. (...) Oznacza to po pierwsze, że informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach zarówno te ujęte w treści zawartych umów jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. (...) Po drugie art. 135 ustawy o świadczeniach nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętym jego zakresem w sytuacji gdyby nie doszło do ich ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnodostępnej. Obowiązek udostępniania informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (przy czym publiczny obieg należy kojarzyć z tymi formami rozpowszechniania informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym), a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej." W świetle powyższego w ocenie organu omawiana uchwała udziela wyjaśnienia zagadnienia prawnego dot. zakresu i trybu udzielanych informacji publicznych zawartych w umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Powyższe nie zmienia zasady, wynikającej z literalnego brzmienia art. 135 ustawy o świadczeniach iż w dalszym ciągu to Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje zasadę jawności umów a jedynie rozszerza zakres form realizacji zasady jawności tych umów przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Tym samym w ocenie organu brak jest podstaw do przejmowania przez SPZOZ w P. obowiązku realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisami obowiązek ten ciąży na Narodowym Funduszu Zdrowia. W ocenie organu w niniejszej sprawie na organie nie ciąży obowiązek realizacji jawności umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, tym samym organ nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych umów skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Kierownikowi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielonej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bez wątpienia zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Znaczenie, jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. akt K 20/99, Lex nr 41210), dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, zakłady te stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Do tych wniosków nawiązuje także ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 217) sytuując samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jako podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą, wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z kolei za świadczenie zdrowotne rozumie się działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, Kierownik zaś tego Zakładu jest organem go reprezentującym, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku) odpowiednich czynności, tj.: - jeżeli wniosek dotyczy informacji będącej informację publiczną: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub 2) nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.), lub 3) nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub 4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji. Będąca przedmiotem wniosku D. P. informacja o udostępnienie kopii umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia na świadczenie świadczeń zdrowotnych w 2014 r. jest informacją publiczną. Warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określone zostały w ustawie z 2004 r. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z 2004 r., podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy z 2004 r. umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ab initio ustawy z 2004 r., NFZ realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym nałożenie na NFZ obowiązku publikowania w internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie powoduje, że z tej tylko przyczyny jest on zwolniony z obowiązku stosowania przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy z 2004 r. (wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1075/11, Lex nr 964673). Zakres niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców, szczegółowy sposób rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, NFZ lub innemu podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych określony został w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie zakresu niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców, szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 801 ze zm., dalej rozporządzenie z 2008 r.). W § 2 ust. 1 przywołanego rozporządzenia nałożony został na świadczeniodawców udzielających świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych na zasadach i w zakresie określonym w ustawie z 2004 r. obowiązek prowadzenia w formie elektronicznej rejestru świadczeń opieki zdrowotnej. Elementy składowe jakie winien zawierać ten rejestr określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r. W § 5 ust. 1 rozporządzenia nałożony został na świadczeniodawców, którzy zawarli umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z NFZ obowiązek przekazania oddziałowi wojewódzkiemu NFZ danych dotyczących każdego świadczenia wynikającego z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W orzecznictwie sądowym szeroko zdefiniowano katalog podmiotów zobowiązanych do stosowania u.d.i.p., jak i zakres informacji podlegających udostępnieniu (przykładowo wyrok NSA z: 2 czerwca 2011 r., I OSK 358/11; 1 września 2011 r., I OSK 1075/11). Kwestie te zostały również rozstrzygnięte uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt. I OPS 8/13. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej z uwagi na podpisanie umów z Narodowym Funduszem Zdrowia jest jednym z podmiotów publicznej opieki zdrowotnej wykonujących zadania publiczne, w tym zakresie jest zobowiązanym do stosowania u.d.i.p. W świetle powyższego, za niezasadne należy uznać stanowisko Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., iż skarżący o kopie przedmiotowych umów powinien zwrócić się do Narodowego Funduszu Zdrowia. SPZOZ nie może skutecznie odmówić udostępnienia posiadanej przez siebie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), odsyłając wnioskodawcę do innego podmiotu (NFZ). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz na skutek zastosowania nieprawidłowej wykładni prawa błędnie zakwalifikował żądanie skarżącego. Dlatego też należało zobowiązać Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r., bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej wydania, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy procesowej.