II SAB/Wa 175/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie rozpoznania pkt 4 wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do rozpoznania pkt 4 wniosku G. K. z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na rzecz G. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, formułowanego w piśmie z [...] listopada 2023 r. Wnoszono tam o udostępnienie wydanych w latach 2022 – 2023 przez organ zarządzeń, których nie opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej jako "BIP"). W skardze wniesiono o: - stwierdzenie, że informacja objęta wnioskiem stanowi publiczną, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, - wymierzenie organowi kary grzywny w kwocie 800 zł. i zasądzenie jej na rzecz Wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wprawdzie udzielił w terminie odpowiedzi na wniosek. Nie zwalnia go to jednak z zarzutu bezczynności, gdyż żądanej informacji nie udostępnił. Celowo nie zrealizowano wniosku, gdyż wnoszący o informację jest osobą pozbawioną wolności - gorzej traktowaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano: - wniosek - datowany [...] listopada 2023 r. - wpłynął do organu [...] grudnia 2023 r., - pismem z [...] grudnia 2023 r. poinformowano Wnioskodawcę, co do pkt 4 wniosku: "W zakresie dotyczącym udostępnienia zarządzeń wydanych przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w latach 2022-2023 nieopublikowanych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej informuję, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zapoznawanie obywateli z treścią obowiązującego prawa następuje w trybie odmiennym niż określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a informacja o obowiązującym prawie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Tym samym wnioskowane przez Pana akty prawne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.", - w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organowi bezczynności; podtrzymano stanowisko wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2023 r., - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych - w zakresie udostępnienia zarządzeń, wydanych przez organ a nieopublikowanych na stronie BIP - zapoznawanie obywateli z treścią obowiązującego prawa następuje w trybie odmiennym niż określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji"; informacja o obowiązującym prawie nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu tej ustawy; tym samym wnioskowane akty prawne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o informacji, - również w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej – w okolicznościach faktycznych sprawy - stanowi w sposób niebudzący wątpliwości nadużycie informacji publicznej, należy uznać, że nie dotyczy on informacji publicznej; w konsekwencji organ jest zobowiązany jedynie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej; zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, w takich sytuacjach może dojść do nadużycia przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej; stanowi je wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji; polega ono na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne - jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej; nadużycie prawa może wynikać z okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie; również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ, a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym (tak wyrok o sygn. akt I OSK 2642/16, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W dodatkowym piśmie (k. 45-46) pełnomocnik Wnioskodawcy podtrzymał skargę, podnosząc że także innych żądań Wniosku nie rozpatrzono właściwie. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Skarżący zwrócił się mianowicie w pkt 4 wniosku o udostępnienie określonych informacji (chodziło o niepublikowane w BIP zarządzenia organu -wydane w latach 2022-2023), zaś podmiot - do którego wpłynęło podanie – wskazał w piśmie z [...] grudnia 2023 r. - z zachowaniem terminu przewidzianego w ustawie o informacji – że dana informacja nie stanowi publicznej. W odpowiedzi na skargę podniesiono dodatkowo, że - zdaniem organu - wniosek w danym zakresie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Poza sporem jest przy tym, że organ należy do obowiązanych udostępniać informację publiczną - wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Błędne jej stanowisko organu, jakoby treść wewnętrznych aktów władczych, regulujących zasady działania organu państwa - jako bezwzględnie wiążących dla osób podporządkowanych mu w danej strukturze organizacyjnej aparatu administracji (w tym struktur służb mundurowych) - nie stanowiły informacji kwalifikowanej jako publiczna. Akty te bowiem - w rozumieniu ustawy o informacji: - dotyczą zarówno zasad funkcjonowania podmiotów, obowiązanych do udzielenia informacji publicznej - w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 w tym m.in. trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (tak lit. a), - stanowią też: - dane publiczne – w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności aktów administracyjnych - w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1, - jak i stanowisko w sprawach publicznych, zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego - wedle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b. Organ trafnie zauważa wprawdzie, że ogólnie wiadomości o obowiązującym prawie w określonym zakresie nie stanowią przedmiotu informacji publicznej. Chodzi tu jednak o uzyskiwanie ewentualnych wyjaśnień w kwestii stanu prawnego, opartych na ocenie organu - jakie przepisy mają zastosowanie w określonej kwestii i jak należy je rozumieć. Reguły danej nie można natomiast odnosić do prawa uzyskania informacji, co do treści obowiązujących aktów normatywnych (jakimi są zarządzenia), nawet stanowiących akty wewnętrzne, gdy nie opublikowano ich w organach prowokacyjnych bądź na stronie BIP. Informacja o przyjętych regułach, wiążących funkcjonariuszy i pracowników danej służby publicznej (tu organu), należy do podstawowych praw obywatelskich w kontekście transparentności działania organów państwa. Odrębną kwestią jest zagadnienie, czy upublicznienie określonych dokumentów - wobec specyfiki działania określonych służb i specyfiki zakresu regulacji - nie stanowiłoby zagrożenia z perspektywy sprawności ich działania i bezpieczeństwa osób - prawidłowego wykonywania zadań Państwa. Kwestie te mogą jednak podlegać ocenie jedynie w ramach klasyfikacji informacji publicznej w kontekście ograniczeń, przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy o informacji, zaś rozstrzygnięcie w tym przedmiocie - o ile wystąpią przesłanki negatywne dla udostępnienie informacji - musi mieć formę decyzji (tak art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). Bezspornie takowej w przedmiocie wniosku nie wydano. Uregulowanie przez prawodawcę reguł publikacji szeregu kategorii aktów normatywnych - w ramach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - nie uzasadnia wniosku, jakoby danymi przepisami wyczerpująco określono zasady dostępu do treści wszelkich aktów normatywnych, jako informacji publicznej. Wskazano tam wyłącznie, w jakim okresie organy państwa są obowiązane podawać treść aktów normatywnych w ramach konkretnych dzienników urzędowych (organów promulgacyjnych). Nie ograniczono tym zakresu dostępu do treści aktów nie opublikowanych w danym trybie. Wniosek taki nie wynika z treści danej ustawy ani też nie sposób nawet przypisać racjonalnemu prawodawcy intencji uczynienia tego - wobec wyrażonej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) reguły szerokiego dostępu do informacji publicznej. Przeszkodą dla udostępnienia Wnioskodawcy żądanej informacji nie może być także sugerowany – na etapie odpowiedzi organu na skargę - interes własny w jej pozyskaniu. Sąd w tym składzie podziela prezentowane obecnie w judykaturze stanowisko, gdzie wskazano, że sama konkretna użyteczność informacji dla celów prywatnych wnioskodawcy nie wyłącza możliwości żądania jej udostępnienia – gdy w istocie dotyczy ona generalnie spraw publicznych. Odmienne rozumienie - określających ramy udostępnienia informacji publicznej - przepisów prowadziłoby do absurdalnego skutku (intencji ustanowienia takich reguł nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy), gdzie określoną informację - ze swego charakteru stanowiącą "publiczną", gdyż dotyczącą funkcjonowania państwa i jego instytucji - mogłaby pozyskać każda osoba, z wyjątkiem tej faktycznie nią aktualnie zainteresowanej – w kontekście swej sytuacji osobistej (własnych interesów). Przy takim rozumieniu regulacji, osoba taka musiałby w istocie korzystać z pomocy niejako "pośrednika", który nie byłby bezpośrednio zainteresowany pozyskaniem informacji dla własnych celów, a więc mógł o nią skutecznie wystąpić. Przyjęcie takiej koncepcji za właściwą nie realizowałoby celu - unikania sytuacji, gdy procedury dostępu do informacji publicznej byłyby wykorzystywane na realizację własnych interesów - lecz tworzyło w danym zakresie sztuczne acz równocześnie nieskuteczne bariery formalne (patrz: tak samo aktualne orzecznictwo: wyroki NSA o sygn. akt III OSK 447/22 i 1639/22 - dostępne w CBOSA). Jednocześnie w sprawie nie podnoszono wystąpienia innych przesłanek - trafnie kwalifikowanych w judykaturze - jako przypadki nadużycia prawa do informacji - jak generowanie wniosków oczywiście bezzasadnych, służących dezorganizacji pracy organu, czy szykanowaniu pełniących w nim funkcje osób. Reasumując, żądana przez Wnioskodawcę informacja stanowi publiczną, zaś organ należy do obowiązanych do jej udostępniania. Ponieważ - wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej – nie uczyniono zadość żądaniu wobec jego pkt 4 (kwestia objęta skargą) ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zaś organ nie kwestionuje nią dysponowania, zasadna jest konkluzja, że pozostaje w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpoznanie pkt 4 wniosku w stosownej formie. Natomiast – wbrew stanowisku Wnioskodawcy - w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego (np. wobec indywidualnej sytuacji Wnioskodawcy). Spowodowało ją błędne przekonanie organu, że wnioskowana informacja nie stanowi publicznej. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia organu z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji nie zachodziła także przesłanka wymierzenia organowi grzywny, którą zresztą można zasądzić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika Wnioskodawcy, należy wskazać, że zakresem skutecznie wniesionej skargi, objęto jedynie pozostawanie organu w bezczynności, co do pkt 4 żądania jego mandanta. W takiej sytuacji poza oceną Sądu pozostaje kwestia realizacji wniosku z [...] listopada 2023 r. w pozostałym zakresie. Wnioskodawca może uczynić bezczynność organu w kwestii innych żądań przedmiotem odrębnej skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec oczywistego błędu Sąd orzekł w pkt 3 o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Wnioskodawcy w kwocie 100 zł. Zwolniono go bowiem z powinności ich ponoszenia (tak: postanowienie z 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SPP/Wa 29/24), co do obowiązku uiszczenia opłat sądowych (w tym wpisu). Strona nie przedstawiła zaś żadnego innego zestawienia rzeczywiście poniesionych kosztów, które Sąd mógłby zweryfikować. Nieprawidłowość w danym zakresie można wyeliminować jedynie w razie wniesienia przez organ stosownych środków zaskarżenia.