II SAB/Wa 176/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...]stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie zainicjował J. S. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. którym zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udostępnienie informacji publicznej : 1/czy, a jeśli tak to w jakiej dacie i pod jakim identyfikatorem, operaty katastralne, w tym mapy katastralne oraz rejestry gruntowe i budynkowe wytworzone i prowadzone na podstawie Dekretu z dnia 24 września 1947r. o katastrze gruntowym i budynkowym dla wsi [...], [...] i dla miasta [...], a następnie od 15.02.1955t. na podstawie art. 14 ust. 4 Dekretu z dnia 2 lutego 1955r. ewidencji gruntów i budynków nazwane ewidencjami gruntów i budynków, zostały przyjęte do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego? 2/ czy dla ww. dokumentów sporządzono kopie zabezpieczające, jeśli tak to kto i w jakiej dacie je sporządził i czy organ powiatowy nimi dysponuje? jeśli nie to gdzie i przez kogo są one przechowywane? Reagując na powyższy wniosek jego adresat, pismem z dnia [...].02.2020 r. znak [...] wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie podpisu do pisma z dnia [...].01.2020 r. oraz pouczył o skutkach nieusunięcia ww. braków formalnych. Następnie J. S. wiadomością e-mail z dnia 10 września 2020 r. (zarejestrowaną 11.09.2020 r) wniósł ponownie wniosek o udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...].01.2020 r. Na powyższe pismo organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...].09.2020 r. znak [...] w którym poinformował Pana J. S. , iż udzielił odpowiedzi na pismo z dnia [...].01.2020 r pismem z dnia [...].02.2020 r. znak [...] Jednocześnie organ przypomniał, iż korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej - organ wskazał na szczegółowe omówienie tej kwestii w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].07.2019 r. znak [...] kierowanym do Pana J. S. . J. S. 15 lutego 2021r. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność organu wnosząc o: 1/ zobowiązanie skarżonego do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2/ stwierdzenie, że skarżony rażąco naruszył prawo- art. 13, 14, 16 ust 1 u.o.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP i na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. 3/ przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy lub wymierzenia skarżonemu odpowiedniej grzywny, 4/ zasądzenie od skarżonego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że powyższy wniosek jest podstawą podjęcia działań związanych z wyszukiwaniem jakichkolwiek dokumentów czy informacji. Zatem ma tu zastosowanie przepis szczególny jakim jest ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne a nie ustawa, z dnia 6 września 2001r., o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176), na którą powołuje się Skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, lub na tym, że organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tym miejscu wyjaśnić też należało, iż postępowanie z wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej charakteryzuje się wysokim stopniem odformalizowania. Postępowanie wszczyna sam wniosek, który nie musi spełniać wszystkich wymogów, jakie K.p.a. stawia wnioskom inicjującym postępowanie administracyjne. Co do zasady nie stosuje się więc wprost do tego postępowania przepisów procedury administracyjnej. Kluczowym kryterium jakie ma być bowiem spełnione przy udostępnianiu informacji publicznej jest szybkość działania podmiotu zobowiązanego. Wyjątkiem jest jedynie sytuacja, gdy adresat wniosku, po jego analizie, dojdzie do przekonania, iż zachodzi konieczność wydania w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Ponieważ więc materię wydawania decyzji administracyjnej regulują przepisy K.p.a. to w takiej sytuacji przepisy tej procedury znajdą także zastosowanie do samego wniosku inicjującego postępowanie. Dopuszczalnym a wręcz zasadnym będzie więc w takiej sytuacji podjęcie działań przez adresata wniosku, zmierzających do usunięcia potencjalnych braków formalnych samego wniosku. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż adresat wniosku, co do zasady, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Również wniosek inicjujący postępowanie, swym zakresem przedmiotowym obejmował materię szeroko rozumianej informacji publicznej. W związku z powyższym organ, do którego wniosek został skierowany, powinien rozpoznać go w przewidzianym ustawą terminie i w jeden ze sposobów wskazanych na wstępie niniejszych rozważań. Z uwagi na odformalizowany charakter niniejszego postępowania nie zachodziła zaś konieczność uzupełniania braków formalnych wniosku poprzez wzywanie wnioskodawcy do jego podpisania. Brak owego podpisu strony nie stał na przeszkodzie rozpoznaniu owego wniosku. W świetle powyższego jako zasadna jawiła się konkluzja skarżącego, iż organ, popadł w bezczynność, bowiem nie rozpatrzył wniosku w jeden ze wskazanych w niniejszym uzasadnieniu sposobów. Nadto nie wywodził, aby konieczność uzupełnienia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, była spowodowana zamiarem wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Na marginesie dodania wymagało to, że nawet hipotetycznie przyjmując, iż organ mógł w niniejszej sprawie wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, to i tak w jej realiach faktycznych nie sposób uznać, by ekskulpowało to organ od zarzutu bezczynności. Wzywając wnioskodawcę do podpisania wniosku, organ winien zakreślić stosownie do przepisu art.64 § 2 K.p.a. termin i rygor niezastosowania się do żądania. Następnie – w razie niezastosowania się przez stronę do wezwania, zastosować ów rygor. W aktach postępowania przesłanych przez organ do Sądu wraz z niniejszą skargą, próżno jednak szukać postanowienia o pozostawieniu wniosku inicjującego postępowanie bez rozpoznania. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.149 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 2325 z późn. zm.). Tut. Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 2325 z późn. zm.). Postępowanie adresata wniosku nie wskazywało bowiem na chęć pozbawienia strony prawa do dostępu do informacji publicznej, a wynikała z błędnej analizy przepisów prawa. W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o przyznanie sumy pieniężnej lub o wymierzenia grzywny – jako taki został więc oddalony w oparciu o dyspozycję art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 2325 z późn. zm.).