II SAB/Wa 179/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku A. P. z dnia [...] lipca 2017 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. P. sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych). A. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r., z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego jej zbadania, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Minister kolejnym pismem - z dnia [...] stycznia 2018 r. - zawiadomił wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do dnia [...] kwietnia 2018 r. Zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazał, że rozpatrzenie sprawy nastąpi do [...] listopada 2018 r. A. P. pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wniosła do Ministra ponaglenie w przedmiotowej sprawie, wskazując na konieczność niezwłocznego jej załatwienia. Następnie pismem z dnia 20 lutego 2022 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała decyzji w związku ze złożonym przez nią wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed wniesieniem skargi A. P. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną w świetle art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego, dla uznania przewlekłego prowadzenia postępowania konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania, wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. 30 lutego 2022 r., terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach ([...] grudnia 2017 r., [...] kwietnia 2018 r. i [...] listopada 2018 r.) sprawa nie została załatwiona. Ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie, związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] czerwca 2022 r. decyzję nr [...] w przedmiotowej sprawie, a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast, w stanie faktycznym tej sprawy, skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bezzasadną. W świetle powyższego bezsporne jest, że w dacie wniesienia skargi, Minister nie rozpoznał wniosku A. P. z dnia [...] lipca 2017 r. Niewątpliwie zatem zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zarówno czas przewlekłego prowadzenia sprawy z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. prawie 5 lat, jak i brak po stronie organu zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wiadomym jest, że ilość załatwianych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosków w sprawie wyłączenia stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej jest bardzo duża. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez prawie 5 lat nie kończył postępowania i nie wydał decyzji administracyjnej. Z tych względów, mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Sąd uwzględnił długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych istotnych czynności w sprawie, a także przedmiot wniosku skarżącej. Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności, na które powoływał się w odpowiedzi na skargę. Wartość przyznanej sumy pieniężnej spełnia także kryterium określone w p.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku. Odnośnie zaś wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej wyżej ustawy skarżąca była zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu od wniesionej skargi.