II SAB/Wa 180/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z [...] lutego 2020 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, P. K. zwrócił się do PKP [...] S.A.; zwanej dalej Spółką, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); zwanej dalej u.d.i.p. o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o przejeździe kolejowym w km 63,688 na linii kolejowej nr [...] w gminie [...], województwo [...], w zakresie istnienia w przeszłości, tj. w latach 50, 60, 70 bądź 80 XX w., na tym przejeździe rogatek kolejowych (zapory drogowej). W przypadku odpowiedzi twierdzącej wnioskodawca zwrócił się o podanie okresu funkcjonowania owych rogatek oraz daty ich demontażu oraz charakteru ich funkcjonowania, tj. automatyczne, obsługiwane ręcznie, itp. W odpowiedzi na powyższe Spółka, pismem z [...] marca 2020 r. nr [...] poinformowała wnioskodawcę, że w oparciu o dokumentację archiwalną ustalono, iż przejazd kolejowy w km 63,688 linii kolejowej nr [...] w latach 90 i 2000 posiadał kategorię "D". Jednocześnie Spółka podała, że nie posiada wiedzy w zakresie rogatek na przedmiotowym przejeździe. W skardze z [...] marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. zarzucił PKP [...] S.A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] lutego 2020 r. wskazując na naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W związku z powyższym wniósł o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 K.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi Spółka nie udostępniła żądanej informacji ani nie wydała decyzji odmownej, pomimo, iż jest to już kolejna skarga na bezczynność tego organu w zakresie dostępu do informacji publicznej. Podkreślił, że z uwagi na archiwalny charakter danych wydłużył czas oczekiwania na udzielenie odpowiedzi o 16 dni (co nie było konieczne), a dodatkowo wystąpił z wnioskiem za pośrednictwem platformy ePUAP, chcąc uniknąć narażania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na koszty związane z wysyłką korespondencji w sposób tradycyjny i zniwelować możliwość niedostarczenia tego wniosku, np. poprzez błąd lub niedopatrzenie operatora pocztowego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zwrócił uwagę, że rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej sąd administracyjny obowiązany jest dokonać z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że pismem z [...] marca 2020 r. udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2020 r. i udostępniła żądaną informację publiczną, a zatem zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku stał się bezprzedmiotowy. Jednocześnie podała, że brak jest podstaw do stwierdzania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie pozostawiono wniosku bez odpowiedzi, a jedynie udzielono jej z opóźnieniem co nie wynikało ze złej woli. Także wniosek o wymierzenie grzywny nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ powinno ono być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego uniknięcia podjęcia decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność PKP [...] S.A – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja o przejeździe kolejowym w km 63,688 na linii kolejowej nr [...] w gminie [...], województwo [...], w zakresie istnienia w przeszłości, tj. w latach 50, 60, 70 bądź 80 XX w., na tym przejeździe rogatek kolejowych (zapory drogowej) oraz okresu funkcjonowania tych rogatek, a także daty ich demontażu i charakteru ich funkcjonowania, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku skarżącego. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej. Wobec powyższego, PKP [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p., nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Bezsporne jest, że Spółka nie rozpoznała wniosku P. K. o udzielenie informacji publicznej o przejeździe kolejowym w km 63,688 na linii kolejowej nr [...] w gminie [...], województwo [...], w zakresie istnienia w przeszłości, tj. w latach 50, 60, 70 bądź 80 XX w., na tym przejeździe rogatek kolejowych (zapory drogowej), okresu funkcjonowania tych rogatek, a także daty ich demontażu i charakteru ich funkcjonowania, do dnia wniesienia skargi na bezczynność ([...]marca 2020 r.). Jednak, jak wynika z akt sprawy, Spółka w piśmie z [...] marca 2020 r., wyjaśniła skarżącemu, że w oparciu o dokumentację archiwalną ustalono, iż przejazd kolejowy w km 63,688 linii kolejowej nr [...] w latach 90 i 2000 posiadał kategorię "D", a ponadto podała, że nie posiada wiedzy w zakresie rogatek na przedmiotowym przejeździe. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a ponadto po wniesieniu skargi Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. W tym zakresie wniosek organu o umorzenie postępowania nie był zatem możliwy do uwzględnienia. Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem skarżącego co do sposobu orzekania. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie dostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślić należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Przekroczenie ustawowego terminu było nieznaczne, a podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. Należy zaznaczyć, że po wpłynięciu skargi organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację. Z tego też samego powodu, nie wymierzono organowi wnioskowanej grzywny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a., w pkt 4 sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.