II SAB/Wa 180/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Polska sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Metra [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Metro [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku [...] Polska sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Metra [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego [...] Polska sp. z o.o. z siedzibą w [...] 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "wnioskodawca"; "skarżący" "S. sp. z o.o.") pismem z dnia [...] lutego 2023 r. zwrócił się do Metra [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Metro [...] sp. z o.o.", "organ") o udostępnienie na podany adres korespondencyjny albo e-mailowy raportu z zakończonego dnia [...] grudnia 2022 r. audytu zleconego przez Prezydenta [...] w Metro [...] sp. z o.o. dotyczącego, w szczególności realizacji umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. na najem powierzchni reklamowej wewnątrz wagonów metra oraz umowy nr [...] z [...] listopada 2020 r. na najem powierzchni reklamowych na stacjach metra. W odpowiedzi na wniosek, Metro [...] sp. z o.o. pismem z dnia [...] lutego 2023 r. wskazało, że treści zawarte w raporcie z audytu przeprowadzonego przez Biuro Audytu Wewnętrznego nie stanowią informacji publicznej. Wskazano również, że w związku z tym, iż zadanie audytowe zakończy się [...] czerwca 2023 r. Spółka nie może udostępnić przedmiotowej dokumentacji. S. sp. z o.o. pismem z dnia [...] marca 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Metra [...] sp. z o.o. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, dane zawarte we wnioskowanym raporcie są informacją publiczną, ponieważ dotyczą spraw publicznych. Przeprowadzony audyt dotyczył m.in. sprawdzenia wskaźnika emisji światła przez podświetlane nośniki reklamowe zamontowane przez skarżącą oraz jego oddziaływania na pasażerów w zakresie ich zdrowia i bezpieczeństwa ruchu w przestrzeni publicznej miasta. Nie sposób odmówić publicznego charakteru badania, które miałoby wykazać czy poziom emitowanego światła zachowuje normy przewidziane prawem. Zwrócił uwagę na fakt, że nośniki usytuowane są na stacjach metra oraz w wagonach, zatem w przestrzeni publicznej. Każdy korzystający z metra mógłby być zainteresowany wynikami przedmiotowego audytu. Żądany raport stanowi informację publiczną także z tego względu, że informacją publiczną jest w szczególności treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p.), zatem tym bardziej informacją taką powinien być raport z tak istotnego audytu. Metro [...] sp. z o.o. jest podmiotem publicznym, ponieważ wszystkie udziały Spółki należą w 100% do Miasta [...]. Skarżący, powołując się na artykuły prasowe, wskazał, że przedmiotowy audyt został przeprowadzony w okresie od [...] grudnia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. i wyniki z tych badań są w posiadaniu Spółki. Skarżący, odnosząc się do pisma Metra [...] sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2023 r. stwierdził, że informacja o tym, że organ nie może udostępnić przedmiotowej dokumentacji z tego względu, że zadanie audytowe zakończy się [...] czerwca 2023 r. jest niewystarczające. Pismo to bowiem jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ twierdzi, że raport nie jest informacją publiczną, z drugiej zaś zawiadamia, że audyt zakończy się dopiero z końcem czerwca tego roku, co może sugerować, że liczy się z możliwością udostępnienia danych po zakończeniu kontroli. Skarżący stoi na stanowisku, że nieukończenie zadania audytowego nie jest przeszkodą dla przedstawienia zawartych już w raporcie informacji. Jednak bez względu na to, zgodnie z dostępną mu wiedzą, część badań jest już zakończona i o udostępnienie tych wyników zawnioskowano. We wniosku wprost wniesiono o udostępnienie raportu z audytu zakończonego [...] grudnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 23 marca 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - wniosku o dostęp do informacji publicznej skarżącego z dnia [...] lutego 2023 r. otrzymanego w dniu [...] lutego 2023 r. (w aktach sprawy) na okoliczność celu w jakim został złożony, w szczególności realizacji subiektywnego interesu skarżącej w zakresie realizacji umów, których jest stroną oraz fakt daty wpływu do organu (prezentata określająca datę wpływu do organu), dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej skarżącej z dnia [...] lutego 2023 r. (w aktach sprawy) na fakt zachowania przez organ terminów wynikających z przepisów u.d.i.p. Zdaniem organu, istotny w sprawie zarzucanej bezczynności jest fakt, że zakończenie realizacji zadania audytowego planowane jest na dzień [...] czerwca 2023 r., w związku z tym skarżący nieprawidłowo podniósł, że audyt zakończył się [...] grudnia 2022 r. Ponadto wskazano, iż wnioskowany raport stanowi dokument wewnętrzny, który został wytworzony jedynie na wewnętrzne potrzeby działalności organu i nie stanowi dokumentu urzędowego, a jedynie dokument prywatny, który nie zawiera informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. Podniesiono, że informacje zawarte w raporcie stanowią sferę interesów gospodarczych organu, który prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Raport dotyczy analizy efektywnych rozwiązań w zakresie wynajmu powierzchni na stacjach i obiektach metra pod nośniki reklamowe, dotyczy przede wszystkim możliwych do podjęcia przez organ działań w zakresie najmu powierzchni reklamowych. Celem opracowania raportu była m.in. ochrona interesu gospodarczego organu oraz zapewnienie zgodnej z prawem i efektywnej działalności w zakresie najmu. W związku z faktem, że raport został opracowany w ww. celu w ramach prowadzonej przez organ działalności gospodarczej, wyłącznie na własny użytek, nie mieści się w szeroko interpretowanym pojęciu sprawy publicznej. Skarżący we wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia [...] lutego 2023 r. jasno wskazał, iż wnosi o udzielenie informacji publicznej w postaci "raportu zakończonego w dniu [...] grudnia 2022 r. audytu zleconego przez Prezydenta [...] w spółce Metro [...] sp. z o.o. dotyczącego w szczególności realizacji przez Metro [...] sp. z o.o. umowy nr [...] z [...] grudnia 2016 r. na najem powierzchni reklamowej wewnątrz wagonów metra oraz umowy nr [...] z [...] listopada 2020 r, na najem powierzchni reklamowej na stacjach metra". W ocenie organu powyższe nie pozostawia wątpliwości, że wniosek służył jedynie realizacji subiektywnego interesu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Na podstawie art. 120 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. A contrario oznacza to, że przedmiotem takiej informacji nie może być indywidualna sprawa wnioskodawcy. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: www.cboisa.nsa.gov.pl), jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej – w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy i w drodze zwykłego pisma - o tym, że do jej wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyroki WSA w Łodzi z 11 sierpnia 2015 r., II SAB/Łd 125/15, WSA w Białymstoku z 23 września 2014 r., II SAB/Bk 42/14). Przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że bez wątpienia Metro [...] sp. z o.o. jako stołeczne przedsiębiorstwo świadczące usługi w branży komunikacyjnej, w którym Miasto [...] posiada 100 % udziałów jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu, jest to czy w dacie złożenia skargi na bezczynność organ posiadał dokument (wynika to wprost z udzielonej odpowiedzi z dnia [...] lutego 2023 r.), o którego udostępnienie w trybie u.d.i.p. zwrócił się skarżący tj. raport z zakończonego [...] grudnia 2022 r. z audytu zleconego przez Prezydenta [...] w spółce Metro [...] sp. z o.o. dotyczącego realizacji umowy nr [...] z [...] grudnia 2016 r. na najem powierzchni reklamowej wewnątrz wagonów metra oraz umowy nr [...] z [...] listopada 2020 r. na najem powierzchni reklamowych na stacjach metra. Z przedstawionych Sądowi do kontroli akt postępowania, w tym sprawozdania z zadania audytowego z dnia [...] grudnia 2022 r. na temat zadania "[...]" wynika, że jest to dokument końcowy i nie ma wątpliwości, że w dacie złożenia przedmiotowego wniosku żądany dokument istniał samodzielnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd zgodnie, z którym prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową. Audyt, którego udostępnienia żąda skarżący stanowi obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania spółki Metro [...] pod względem legalności, celowości, gospodarności i rzetelności. Była to w istocie sfinansowana ze środków publicznych kontrola wykonywania zadań własnych gminy w sferze użyteczności publicznej, a w szczególności wydatkowania środków publicznych powierzonych Spółce Metro [...] przez gminę (miejską). W sytuacji gdy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, to tym samym prawidłowe jest stanowisko, że informacja żądana we wniosku jest informacją publiczną. Dokument w postaci audytu nie jest wprawdzie dokumentem urzędowym, jest jednak dokumentem oficjalnym funkcjonującym samodzielnie, posiadając cechy obiektywizmu, niezależności oraz bezstronności, dlatego też audyt jest dokumentem, który podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 3059/21). Jeżeli dokument w postaci audytu stanowi informację publiczną to wniosek o jej udostępnienie powinien zostać rozpoznany zgodnie z unormowaniami zawartymi w u.d.i.p., które determinują sposób i formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest to: 1) czynność udostępnienia informacji publicznej, 2) decyzja o odmowie jej udostępnienia, 3) decyzja o umorzeniu postępowania. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że przedmiotowy wniosek strony skarżącej dotyczył realizacji jej indywidualnych, subiektywnych interesów i z tego względu także nie było możliwe zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji publicznej. Lakoniczna odpowiedź organu udzielona pismem z dnia [...] lutego 2023 r. na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2023 r. połączona z brakiem udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej daje podstawę do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2023 r. W tej sytuacji Sąd zobowiązał Metro [...] sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku S. sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ zobowiązany zatem będzie załatwić wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W tym kontekście należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę z urzędu materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę zaś żadnych innych konkretnych dokumentów, poza powołaniem się na akta przedmiotowego postępowania, w swoich wnioskach dowodowych nie przedstawił. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania w wysokości 597 zł składa się: uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.