II SAB/Wa 181/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński, Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. 1. zobowiązuje Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] do rozpoznania wniosku A. Z. z dnia [...].06.2009 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku 2. stwierdza, że bezczynność podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania A. Z. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] Administracji Nieruchomości Nr [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym, cyt.: "1. rozliczenie opłat za centralne ogrzewanie w budynku przy ul. [...] za lata 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, faktury za centralne ogrzewanie wystawiane przez dostawcę ciepła za ww. lata. 2. rozliczenie opłat za zimną wodę i odprowadzanie ścieków w budynku przy ul. [...] za lata 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 oraz faktury za zimną wodę i odprowadzanie ścieków wystawiane przez dostawcę wody za ww. lata. 3. rozliczenie opłat za wywóz nieczystości stałych w budynku przy ul. [...] za lata 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 oraz faktury za wywóz nieczystości stałych wystawiane przez firmę wywozową za ww. lata". W odpowiedzi na powyższy wniosek Kierownik Administracji Nieruchomości Nr [...] ww. Zakładu pismem z dnia [...] lipca 2009 r. poinformował zainteresowanego, iż rozliczenie z tytułu świadczeń realizowanych w budynku przy ul. [...] w [...], tj. co, zw + ścieki, śmieci za lata 2004; 2005; 2006; 2007; 2008 otrzymywali R. i S. Z. sukcesywnie po zamknięciu danego roku obrachunkowego. Ww. rozliczenia dokonane zostały na podstawie przyjętego sprawozdania finansowego za omawiane lata, o czym informowano w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. W dniu 8 kwietnia 2011 r. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] Administracji Nieruchomości Nr [...], w której zarzucił skarżonemu podmiotowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezczynność w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. i rażące przekroczenie terminów ustawowych realizacji wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie skarżonego podmiotu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W skardze skarżący podniósł, iż przedmiotowy wniosek został złożony do podmiotu, który w imieniu [...] zarządza nieruchomościami będącymi własnością [...]. Zarządzany budynek, którego dotyczą dokumenty, jest współwłasnością miasta, a zobowiązany podmiot w imieniu miasta zarządza udziałem we własności nieruchomości. Zatem wnioskowana informacja jest informacją publiczną i winna być udostępniona w ustawowym terminie, czego do dnia złożenia skargi nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku zdolności sądowej Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...]. Z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. W uzasadnieniu powyższego pisma procesowego podniesiono, iż Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] jest jednostką budżetową [...] i nie ma zdolności sądowej. Jednostki budżetowe [...] to w zasadzie jedynie jednostki organizacyjne gminy nieposiadające odrębnej w stosunku do gminy osobowości prawnej i zdolności sądowej. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie został naruszony interes prawny skarżącego. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W przedmiotowym przypadku nie mamy zaś do czynienia z naruszeniem prawa materialnego. Wobec tego w tej sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi, gdyż ustawa, na którą powołuje się skarżący, nie przewiduje skargi w sprawie skarżącego. Informacja, o której udostępnienie wnosił skarżący nie stanowi informacji publicznej. Z ostrożności procesowej Dyrektor ww. Zakładu wskazał, że w dniu [...] lipca 2009 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] udzielił A. Z. pisemnej odpowiedzi, podnosząc, iż wszelkie rozliczenia z tytułu świadczeń co, zw, ścieki, śmieci za lata 2004 - 2008 sukcesywnie były wysyłane rodzicom skarżącego R. i S. Z. po zamknięciu danego roku obrachunkowego. Wielokrotnie informowano też skarżącego o możliwości wglądu Państwa Z. do dokumentacji lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu (podmiotu) należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4). Na tle powołanej regulacji przyjmuje się, iż podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej rozumiane jako "podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej", w tym: Sejm i Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie, prezes RM, wojewodowie, organy gminy, powiatu i województwa oraz (co wymaga w niniejszej sprawie podkreślenia) ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach ustawy (struktury i jednostki działają w charakterze organów, z których funkcjonowaniem są związane) - M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44. W świetle powyższych ustaleń, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] - jako jednostka organizacyjna (pomocnicza) gminy – jest podmiotem, na który ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada określony obowiązek prawny. Nie może być zatem uznane za trafne stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] nie posiada zdolności sądowej. Zdolność sądowa, w rozumieniu art. 25 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Definicja sformułowana w art. 25 nie obejmuje wszystkich mających zdolność sadową podmiotów, tj. organu, co znajduje potwierdzenie w art. 32 powołanej ustawy procesowej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmioty wymienione w art. 4 tej ustawy, traktowane są przed sądem administracyjnym (w znaczeniu procesowym) jako organy. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż w procedurze sądowoadministracyjnej jednostki organizacyjne osób prawnych (w tym gmina) wyposażone są w zdolność sądową wyłącznie wtedy, gdy przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków bezpośrednio (a nie na osobę prawną, w skład której wchodzą) lub przyznaje im określone uprawnienia – T. Woś. H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 4, Wydawnictwo LexisNexis, str. 229. Skoro zatem z mocy przepisu prawa ciąży na jednostce pomocniczej gminy obowiązek ustawowy o charakterze publicznoprawnym, to jego działanie lub zaniechanie w tej sferze (dostępu do informacji publicznej) podlega kontroli sądowej. Nie można także podzielić poglądu, iż skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu określonego działania podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Otóż przepis art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) jest "każda" osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku. Wobec spełnienia zakresu podmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy zbadać, czy żądane przez skarżącego informacje, dotyczące rozliczeń opłat za centralne ogrzewanie, zimną wodę i odprowadzanie ścieków oraz wywóz nieczystości z budynku będącego we własności [...], stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Przechodząc zatem do oceny przedmiotu żądania skarżącego należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ (podmiot zobowiązany), jak i te, których organ (podmiot zobowiązany) używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (art. 4 ust. 3). W zakresie w jakim skarżony podmiot – jednostka pomocnicza gminy – dysponuje i zarządza majątkiem komunalnym, podejmowane przez niego działania, w sferze wydatkowania środków na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali komunalnych, stanowią "sprawę publiczną", którą to kategorią posługuje się definicja informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem żądane przez skarżącego informacje, brew stanowisku Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...], w postaci rozliczeń za lata wskazane we wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r., są informacją publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] Administracja Nieruchomości Nr [...], pozostaje w bezczynności. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz pismem z dnia [...] lipca 2009 r. ustosunkował się do żądania skarżącego. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. skarżący oświadczył, że przed wniesieniem skargi do Sądu nie zgłaszał Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami, iż udzielona odpowiedź go nie satysfakcjonuje. Tym samym utwierdził podmiot, do którego wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, w przekonaniu, że udzielona pisemna odpowiedź jest dla zainteresowanego wystarczająca. Z powyższych względów należało zobowiązać Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] Administracja Nieruchomości Nr [...], do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r., bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej wydania, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy procesowej. Sąd, zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego, uwzględnił wartość uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł. Natomiast Sąd uznał za niezasadne zasądzanie zwrotu kosztów biletów autobusowych komunikacji miejskiej związanych z wielokrotnym przyjazdem skarżącego do Sądu w ramach [...] (złożenie skargi, opłacenie skargi, udział w rozprawie bez wezwania do obowiązkowego stawiennictwa strony), albowiem koszty te nie należą do niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 § 1 powołanej ustawy procesowej.