II SAB/Wa 187/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. R. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych. Pan Z. R. (dalej wnioskodawca/skarżący) złożył skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej organ/MSWiA) w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa). Wniósł o wydanie decyzji wyłączającej w całości zastosowanie art. 15c ww. ustawy oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów. Jego zdaniem, z uwagi na fakt, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpił o wszczęcie odpowiedniego postępowania, to powinno ono się zakończyć bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w dniu [...] sierpnia 2017 r., a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w dniu [...] września 2017 r., tj. w terminach określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Wskazał, że mimo ww. terminów oraz terminów wyznaczonych przez organ w pismach: 1. z dnia [...] lipca 2017 roku [...] - termin przesunięto do [...] marca 2018 r.; w tym samym dniu kierowane jest pismo do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA informujące, że jest stroną postępowania w trybie art. 8a i nadesłanie dokumentów o ustaleniu wysokości mojej emerytury i renty, pomimo faktu, iż to skarżący wysłał jako jeden z załączników decyzję o waloryzacji policyjnej emerytury i renty posiadając III grupę inwalidzką nabytą w związku z pełnieniem służby; 2. w dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżący kieruje kolejny wniosek do MSWiA, tj. ponaglenie informując, że wszystkie dokumenty w oryginałach przekazał jako załączniki do złożonego wniosku, 3. w dniu [...] grudnia 2017 r. organ kieruje kolejne pismo do Komendanta oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o kopię dokumentów przebiegu służby, które również przesłał jako załącznik do wniosku w dniu [...] lipca 2017 r. w ilości 131 kart uzyskanych na jego wniosek z IPN, tj. opieczętowanych i przesznurowanych; z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] - termin przesunięto do 30 listopada 2018 r.; 4. z dnia [...]kwietnia 2018 r. [...] - termin przesunięto do [...] października 2018 r.; 5. z dnia [...] maja 2018 r. [...] z treści pisma wynika, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Uznaje, że w dniu [...] maja 2018 r. organ był w posiadaniu całości dokumentacji dotyczącej skarżącego to jest: - dokumentów z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA; - dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa przesłanych przez skarżącego jako załącznik do wniosku a uzyskanych z Oddziału IPN w K. oraz jak wynika z korespondencji również niezależnie z Oddziału IPN w W.; - informacji dotyczących przebiegu służby w szczególności z narażeniem zdrowia i życia uzyskane z Komendy Głównej Policji w tym podwyższenie emerytury o 0,5 % za każdy rok służby w pionie Wydziału Przestępczości Zorganizowanej i CBŚ KGP za wykonywanie czynności związanych z terroryzmem przy użyciu urządzeń i materiałów wybuchowych; - wniosków Dyrektora CBŚ oraz Dyrektora Biura ds. walki z Przestępczością Zorganizowana o nagrody pieniężne za wyniki w służbie poparte przez Komendanta Głównego Policji w tym o przyznanie skarżącemu w 1999 roku Srebrnego Krzyża Zasługi. Wskazuje, że mimo posiadanych - zebranych dokumentów dotyczących przebiegu wzorowej służby, którą wykonywał z narażeniem życia i zdrowia, Minister od ponad dwóch lat nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania stosownej decyzji, zgodnie z ww. art. 35 § 3 k.p.a. W dniu [...] grudnia 2020 r. skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "Ponaglenie". Wskazuje, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi. Podał między innymi, że zarzut bezczynności postępowania nie jest uzasadniony. Wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie decyzji i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny, ze względu na materię dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister dodał, że znaczna ilość spraw (ok. 4900) podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Z tego powodu nie można przyjąć, że organ celowo zwleka z zakończeniem postępowania, kieruje się złą wolą. Zdaniem organu zwłoka w postępowaniu wynika z okoliczności obiektywnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat wyżej powołanych przepisów tut. Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił w dniu [...] grudnia 2020 r., do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wobec tego należy uznać, że dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością, przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lipca 2017 r., do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa zgodnie z informacją organu zawartą w piśmie z [...] czerwca 2021 r. została zakończona poprzez wydanie decyzji dopiero w dniu [...] marca 2021 r. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do zakończenia kompletowania przez organ dokumentów od ZER MSWiA, Prezesa IPN i do Komendanta Głównego Policji – upłynęło prawie 1,5 roku. Do dnia wydania w niniejszej sprawie decyzji nr [...] z [...] marca 2021 r. upłynęło ponad 3,5 roku. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa również nie została przez organ załatwiona, co stanowi swoisty obraz terminowości i rzetelności działania organu a także szacunku dla strony postępowania. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, a ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie minęło ponad 3,5 roku. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w toku postępowania sądowoadministracyjnego (na etapie przekazywania skargi do Sądu) wniosek strony skarżącej został rozpatrzony, w konsekwencji należało więc uznać zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a., że organ pozostawał w bezczynności, jednak Sąd nie zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż do jego rozpatrzenia doszło po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku strony w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty na poziomie 2.000 złotych, Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia go niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie i ta bezczynność była rażąca (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).