II SAB/Wa 189/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku W. S. z 2 kwietnia 2012 r. w zakresie pkt 1 i pkt 2 oraz pkt 3 w części dotyczącej udzielenia informacji o zaginięciu lub zniszczeniu dokumentów i osobie odpowiedzialnej za powyższe w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym w zakresie; 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego S. W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z 2 kwietnia 2012 r. W. S. (zwany dolej "skarżącym"), na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpił do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji co się stało z: 1. wnioskami o pozwolenie na brakowanie dokumentów, skierowanymi do Archiwum Państwowego w [...] 2. protokołami brakowania dokumentów, a także wniósł w pkt. 3 wniosku o poinformowanie, jeżeli dokumenty te zaginęły lub zostały zniszczone, kto za to odpowiada, czy wszczęto w sprawie wewnętrzne postępowanie wyjaśniające lub zawiadomiono prokuraturę, i czy i jak te postępowania zostały zakończone. Pismem z 16 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy [...] wskazał, że żądane informacje zostały udostępnione skarżącemu poprzez pismo z 10 maja 2011 r. oraz pismo z 26 marca 2012 r., co oznacza, że skarżący jest w posiadaniu żądanych informacji. Ustosunkowując się do pkt 3 wniosku organ podał, że nie zachodzą przesłanki do wszczynania jakiegokolwiek postępowania w sprawie zaginięcia bądź zniszczenia dokumentów. W skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] , skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o zobowiązanie skarżonego organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku, stwierdzenie, że skarżony rażąco naruszył prawo i wymierzenie dotkliwej grzywny, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, poinformowanie zwierzchnich organów nadzoru o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez skarżonego. Uzasadniając powyższą skargę skarżący podniósł, że z pisma organu z 26 marca 2012 r. wynika, że żądanych informacji de facto nie posiada (nie zostały zamieszczone w BIP) i, że żądane dokumenty nie istnieją. W ocenie organu pismo to, jak również wcześniejsze pismo organu z 10 maja 2011 r., nie zawierają odpowiedzi na pytanie wniosku. Fakt, że skarżony żądanych dokumentów nie posiada, a nawet że one już nie istnieją, nie wyjaśnia, co się z nimi fizycznie stało. Skarżący zauważył, że pozwolenie na brakowanie nie zostałoby wydane przez Archiwum Państwowe bez skierowania do niego stosownego wniosku, albowiem organ nie posiada generalnego zezwolenia na brakowanie dokumentów. Odnosząc się do Protokołu Kontroli Archiwum Zakładowego Urzędu Gminy [...] z [...] czerwca 2011 r. skarżący podał, że z protokołu tego wynika, że w dniu kontroli wnioskowane przez niego dokumenty istniały. Czyni to zasadnym pytanie wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwana jako " P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Wójta Gminy [...] zasługuje na uwzględnienie w części . Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, czy też sięgając do publikatora. W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. O charakterze wskazanych we wniosku z 2 kwietnia 2012 r. pism przesądził Sąd w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 239/11, uznając, że wniosek o pozwolenie na brakowanie dokumentów i protokół brakowania dokumentów dotyczą realizowania przez organ zadań publicznych w zakresie prawidłowego postępowania z wytworzoną dokumentacją, co reguluje m.in. rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałowo archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375). Są zatem informacją publiczną. Wykonując powyższy wyrok organ wystosował do skarżącego pismo z 26 marca 2012 r., do którego to pisma odwołuje się organ w przedmiotowej sprawie. Takie postępowanie organu nie może być uznane za realizację wniosku skarżącego z 2 kwietnia 2012 r. Wnioskiem tym skarżący dąży do uzyskania wiadomości o tym, co się stało z wyszczególnionymi w nim dokumentami. Wbrew bowiem twierdzeniom organu na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] o ścieżce dostępu podanej w tym piśmie, nie ma wniosku o pozwolenie na brakowanie dokumentów skierowanego do Archiwum Państwowego w [...] i protokołów brakowania dokumentów. Okoliczność tą na rozprawie potwierdził pełnomocnik skarżącego. Wskazuje na to również lektura wskazanej przez organ strony BIP. Skoro zatem wnioskowanych przez skarżącego, w jego wcześniejszym piśmie, dokumentów nie ma na wskazanej przez organ stronie internetowej, to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest pytanie zawarte w przedmiotowym wniosku – co się stało z tą dokumentacją? Na tak sformułowany wniosek skarżący nie uzyskał odpowiedzi, co oznacza, że organ w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Stwierdzenie organu, ujęte w piśmie z 16 kwietnia 2012 r., iż skarżący jest w posiadaniu żądanych wnioskiem z 2 kwietnia 2012 r. informacji, nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Konsekwencją pkt 1 i 2 wniosku z 2 kwietnia 2012 r. jest jego pkt 3. Do pytań w nim zawartych organ ustosunkował się tylko częściowo, a mianowicie wskazał, że w sprawie brak było przesłanek do wszczynania jakiegokolwiek postępowania – czyli postępowania wewnętrznego i prokuratorskiego. W tej zatem części skarga na bezczynność organu, jako niezasadna, została oddalona. Organ nie udzielił natomiast skarżącemu informacji określonej w tej części pkt 3, która odnosi się do zaginięcia lub zniszczenia dokumentów opisanych w pkt 1 i 2 wniosku. Informacja, o którą wnioskuje skarżący w tej części, jest zależna od informacji odnoszącej się do wcześniejszych punktów wniosku. Jej udzielenie będzie możliwe dopiero po podaniu informacji żądanej w pkt 1 i 2 wniosku. Reasumując: Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie pkt 1 i 2 oraz pkt 3 w opisanej wyżej części, uznając, że pismo organu z 16 kwietnia 2012 r. nie jest udzieleniem wnioskowanej informacji. Odsyła ono do pism z 10 maja 2011 r. i 26 marca 2012 r., w sytuacji gdy dokumentów, których wniosek dotyczy nie ma na podanej przez organ stronie internetowej. Jednocześnie Sąd uznał, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w zakreślonym przez ustawę terminie wyraził swoje stanowisko, które ostatecznie okazało się nieprawidłowe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Nie stanowi również podstawy do nałożenia na organ grzywny, a także skorzystania z przewidzianej art. 155 P.p.s.a. możliwości sygnalizacji. Mając powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 15 i § 16 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).