II SAB/Wa 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej ([...]) 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] września 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz W. S. kwotę 100 (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. W. S. wezwał Wójta Gminy K. do udostępnienia informacji publicznej o następującej treści: "1) czy, a jeżeli tak to kiedy, komu i za ile gmina K. sprzedała którąś z dróg nabytych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. [...] położoną w obrębie K. gm. K.? 2) jeśli tak, to w jakim trybie doszło do sprzedaży, czy był ogłaszany przetarg? 3) czy RG K. wyraziła zgodę na sprzedaż, jeśli tak wnoszę o przesłanie kopii stosownej uchwały w tej sprawie". Wójt Gminy K. w piśmie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] nadmienił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Wniosek wnioskodawcy, z uwagi na jego zbyt ogólne sformułowanie, nie spełnia powyższych wymogów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na konkretne informacje publiczne, których udostępnienia wnioskodawca się domaga. Zdaniem organu prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zażądał zobowiązania organu do niezwłocznego rozpatrzenie wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także stwierdzenie, że organ rażąco naruszył art 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP. W. S. wniósł ponadto o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący nadmienił, że ustawowy 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2017 r. upłynął dnia 8 października 2017 r. Pomimo upływu kolejnych 77 dni organ nie udzielił odpowiedzi, a zatem zlekceważył wniosek i rażąco naruszył prawo. Brak działania organu uzasadnia zarówno zarzut bezczynności jak i wniosek o wymierzenie mu grzywny. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ lekceważąco potraktował złożony wniosek. Oczywistość rażącego naruszenie prawa potwierdza proste zestawienie 14-dniowego ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej z niczym nieuzasadnioną zwłoką, która ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, bowiem sprzedaje drogi nabyte w drodze komunalizacji. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie na podstawie art 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako bezzasadnej ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Wójt Gminy K. wniósł ponadto o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością. Z tych względów organ nie może zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że każda informacja związana z działaniem podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 jest informacją publiczną. Potwierdza to już utarta linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy K. jest bowiem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego informacja dotycząca nieruchomości gminnych stanowiących drogi, nabytych decyzją Wojewody [...] w dniu [...] kwietnia 1993 r., położonych w obrębie K. w gminie K., stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem mienia komunalnego. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż w sytuacji, gdy organ ustali, iż wskazane we wniosku nabycie nieruchomości nie nastąpiło, to powinien, wykonując obowiązki nałożone ustawą o dostępie do informacji publicznej, poinformować o tym wnioskodawcę. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącego ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie rozpoznał również wniosku skarżącego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, błędnie przyjmując, że skarżący nadużył prawa do informacji publicznej. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego jest jednym z kilkuset (ponad 800 wniosków, jak wynika z odpowiedzi na skargę) o udostępnienie informacji publicznej składanych przez W. i J. S. do wójta gminy K. Wobec takiego stanu rzeczy zawarte w odpowiedzi z dnia [...] września 2017 r. stwierdzenie o zbyt ogólnym charakterze żądania zawartego we wniosku z dnia [...] września 2017 r. należy uznać za, co prawda wadliwą, próbę załatwienia wniosku. W opisanej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art.149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1 i 2 wyroku). Oddalenie skargi w pozostałym zakresie nastąpiło na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.