II SAB/Wa 19/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie w sprawie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. D. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje M. D. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc złotych). Przedmiotem skargi M. D. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania z wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że M. D. wymienionym wnioskiem zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismo skarżącego wpłynęło do organu w dniu 25 sierpnia 2017 r. W piśmie z 22 września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty i czy otrzymuje świadczenie oraz podanie jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia tego świadczenia. W tym samym dniu organ, powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i nikliwego zbadania (...) sprawy", nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (20 marca 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że organ emerytalno-rentowy w piśmie z 20 października 2017 r., które wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych w dnu 24 października 2017 r., poinformował organ prowadzący postępowanie, że M. D. ma ustalone prawo do emerytury oraz o tym, że w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury (na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym), w związku z informacją Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o pełnieniu przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13 b powołanej ustawy. W dniu 27 kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia oraz zawiadomił M. D. o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 26 października 2018 r.). Odpowiedź Instytutu Pamięci Narodowej na pismo organu z 27 kwietnia 2018 r. wpłynęła do Ministra w maju 2018 r. (data nieczytelna), natomiast Komendant Główny Policji udzielił na to pismo odpowiedzi w dniu 4 października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie z 11 października 2018 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz wyznaczył nowy (przedłużony) termin załatwienia sprawy (do 10 kwietnia 2019 r.). Skarżący zapoznał się z aktami sprawy w dniu 23 października 2018 r., nie zgłaszając żadnych wniosków dowodowych. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych M. D. w piśmie z 11 listopada 2019 r. r. na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. wniósł ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie. Skarżący podał, że Minister nie rozpoznał jego sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia jego wniosku, nie uczynił tego również w terminie dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). M. D. w dniu 6 grudnia 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący zarzucił organowi niedotrzymanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, podejmowanie czynności procesowych w dużych odstępach czasu i stwierdził, że są to "mało znaczące czynności, polegające głównie na wymianie korespondencji". Zdaniem M. D., przewlekłość postępowania organu jest rażąca. Organ mimo upływu 2 lat i 4 miesięcy od daty złożenia wniosku nie wydał decyzji, w październiku 2018 r. dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do jej wydania, a od kwietnia 2019 r. nie poinformował go o sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. W piśmie 24 kwietnia 2020 r. organ poinformował Sąd, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało dotychczas zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący M. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o wydanie decyzji wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] sierpnia 2017 r., w dniu 22 września 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z pytaniem, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty oraz zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (20 marca 2018 r.). W dniu 24 października 2017 r. Minister otrzymał odpowiedź w tej sprawie i następnie 27 kwietnia 2018 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z akt sprawy wynika, że organ, który od 4 października 2018 r. dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami, nie zakończył postępowania w wyznaczonym terminie (do 26 października 2018 r.), po jego upływie (w dniu 11 października 2018 r.) wyznaczył po raz trzeci nowy, "przedłużony " termin załatwienia sprawy (10 kwietnia 2019 r.), którego również nie dochował, a co więcej, nie poinformował strony o przyczynach niedotrzymania terminu i o nowym terminie wydania decyzji. Trzeba dodać, że także po wniesieniu przez skarżącego w dniu 11 listopada 2019 r. ponaglenia, a następnie w dniu 6 grudnia 2019 r. skargi na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych w tej sprawie, organ nie wydał decyzji (w dniu 17 kwietnia 2019 r. Sąd zwrócił się do organu o przesłanie decyzji, jeżeli taka została wydana). Przede wszystkim należy wyjaśnić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935, obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (mimo upływu ponad 2 lat od dnia wpływu do organu wniosku skarżącego o wydanie decyzji, nie została ona wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż, Minister 22 września 2017 r., a więc niespełna miesiąc od dnia otrzymania wniosku skarżącego o wydanie decyzji, podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy ma on ustalone prawo do emerytury (renty). O ile Minister po uzyskaniu żądanych informacji (w dniu 22 października 2017 r.) niezwłocznie podjął kolejne czynności zmierzające do załatwienia sprawy (zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy), o tyle od chwili, kiedy dysponował kompletnym materiałem dowodowym (4 października 2018 r.) i zawiadomienia skarżącego o jego zebraniu (w dniu 11 października 2018 r.) nie tylko nie wydał decyzji, ale po raz trzeci wyznaczył nowy "przedłużony" termin załatwienia sprawy (do 10 kwietnia 2019 r.), którego również nie dotrzymał. Trzeba zauważyć, że mimo upływu tego terminu organ nie zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ, który październiku 2018 r. dysponował całym materiałem dowodowym, nie załatwił niniejszej sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd w pkt I wyroku, zobowiązał Ministra do załatwienia sprawy - zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] sierpnia 2017 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 k.p.a. organ administracji ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, nie występuje. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 lipca 2018 r., III SAB/Wr 36/18). Ustalając wysokość tej kwoty (1 000 zł) Sąd miał na uwadze również znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego oraz fakt, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne oraz że oczekiwane rozstrzygnięcie organu ma znaczenie dla ustalenia prawa skarżącego do zaopatrzenia emerytalnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o zasadzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, gdyż skarżący był zwolniony od ich ponoszenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.